瞭望 面对老龄化加剧、家庭护理功能弱化，日本是怎么做的

　　顶层设计的改革与实践指南的更新并举，充分保障了适老化制度环境的稳定性和政策的连贯性

　　制度框架的全国统一和具体标准的地方化是日本适老化社会服务体系建设的一个重要特点

　　一个健全的适老化社会服务体系，不仅包括硬件设施、护理体系和相应的经济结构，还包括与之相适应的社会心理和文化

　　文 | 王桥

　　日本是世界上老龄化进程最快的国家。为保障老年人能在熟悉的地方无间隙享受到医疗和护理服务，日本经过50多年持续的探索改革，构建了适老化社会服务体系，有效地缓解了老龄化的巨大压力，同时推动了经济发展。

　　2018年，日本65岁以上老年人口已达3557万，占总人口的比例为28.1％。日本适老化社会服务体系及相关政策制度，或可为建立完善中国适老化社会服务体系提供参考。

　　立法先行引导社会共识

　　随着日本的老年照护成为突出的社会问题，迫切需要从国家、社会层面提供公共服务予以解决，在全国建立适老化社会服务体系逐步提到议事日程上来。在这一过程中，法制建设是一条主线。

　　1960年代是立法建制初期。继1950年颁布《国民年金法》之后，1963年日本政府颁布极具影响力的《老人福祉法》，成为老年福祉政策的重要保障。

　　1970年代是福利元年政策时期。1971年日本修订《老人福祉法》，对符合医疗制度规定的老年人实行免费医疗高福利优惠政策。1973年被称为日本尝试向福利国家过渡的元年，自此开始医疗、年金等社会保障制度的水平大幅提高，社会保障费用占国民收入的比率也急剧上升。

　　随后石油危机爆发导致世界范围内的通货膨胀持续发酵，日本经济开始进入低速增长时代。1975年起，质疑“高福利、高负担”型福利国家的呼声逐渐变强。在此背景下，居家福祉政策主张被提出——由行政主导的福利政策向以重视居民自发性活动为主的福利政策转变。此后，在原有居住型福利设施之外，日间照料型、居家型福利服务的建设逐渐走向制度化。1978年，日本全国社会福祉协议会发布了《居家福祉服务战略》。

　　1980年代是调整适老化政策时期。1982年，《老人保健法》出台，对老年人的关注开始转向适老化的居家养老。1983年，针对住宅老化、住宅需求改变、住宅向存量再生型转变等问题，日本国土交通部的日本都市再生机构出台了多个城市再生计划，其中就包括重视居家养老，打造适老化环境设施。1989年，为解决家庭养老危机提高老人的医疗和福利水平，日本启动老年人保健福利推进十年战略“黄金计划”。“黄金计划”的实施，解决了此前老年人免费医疗政策带来的医疗资源过度使用的问题，同时开始着手解决家庭养老功能弱化和老年照护机构不足的问题，要求提升适老化服务质量，包括增加养老院床位、增加家庭照护者的人数、增设老年人日间照料中心等。

　　1990年代是适老化政策改革时期。其中最重要的是1994年修订“黄金计划”，推出了“新黄金计划”，政策的重点是增加养老院床位，增设日间照料中心，发展居家护理服务。1994年至1999年实施的“新黄金计划”，为构建适老化社会服务体系作出了巨大贡献。其间日间照护中心等提供短期照护服务的机构迅速发展，服务种类也日趋多样化。1997年《介护保险法》颁布，2000年护理保险制度正式实施，以立法的方式宣告了“全社会共同支援需要护理的老年人”的基本目标，至此，养老责任主体从家庭、政府过渡到了全社会适老化服务。

　　2000年至今是构建适老化社会服务体系时期。日本为确保护理保险制度实施，根据《介护保险法》进行了统一的标准化管理。由厚生劳动省社会保险研究所制定的三大系列护理保险制度实操指南，即《第1卷护理报酬解读：单位数表篇》《第2卷护理报酬解读：指定标准篇》《第3卷护理报酬解读：QA法规篇》，每三年进行一次修订。该系列指南手册逐条对照《介护保险法》条款，详细规范实施标准及相关行业部门的经营管理制度，成为日本老年护理服务行业的基本标准。顶层设计的改革与实践指南的更新并举，充分保障了适老化制度环境的稳定性和政策的连贯性。

　　日本适老化社会服务体系的建立，经历了立法建制和不断的改革完善，制度设计比较成熟。《国民年金法》、《老人福祉法》、《老人保健法》、“黄金计划”、《介护保险法》等多次修订并依法出台相应制度政策，使构建适老化社会在20世纪后期逐渐成为日本社会共识。

　　护理保险激发了什么

　　被称为日本应对老龄化“三大法宝”的养老保险、医疗保险和护理保险，共同构成了适老化社会服务体系。特别是2000年护理保险制度实施后，鼓励社会多元化参与，社会力量（尤其是市场和社会组织）开始进入居家护理服务领域。这使得日本形成了以政府为主导，非营利组织、社会福祉法人、企业、医疗机构、社团和地方协会等多层次供给方共同参与的适老化社会服务体系，极大地提高了服务供给效率。

　　护理保险制度实施后，日本政府根据老年服务需求进行市场培育，总体上保障了养老服务的供给。20多年来，老年服务机构如雨后春笋般迅猛发展，一大批民间企业进入了老年护理服务市场，催生民间营利与非营利性老年服务机构数量几何级增加。与此同时，参保人数也逐年上升。

　　2000年护理保险制度实施之初，三大类型老年服务机构总数为5116所（其中福利型设施1463所、保健型设施1667所、疗养型设施1986所）。经过20多年的实践，七大类型老年服务机构总数增加到376861所（其中预防护理型服务机构131465所、社区嵌入式预防护理服务机构21643所、预防护理援助服务机构5020所、居家服务型机构116779所、社区嵌入式护理服务机构47272所、居家护理援助机构41273所、护理保险型服务机构13409所)，增长了73.66倍。

　　护理保险制度在应对老龄化问题满足老年人服务需求的同时，也带动了银发产业发展。日本NISHIKEN株式会社的经营实践就是一个成功的案例。该公司成立于1955年，起初是经营道路工程建设业务，2000年取得护理保险实施供应商资格后，开始专门从事护理保险支付的康复辅助器具销售和租赁业务，在日本西部地区签约了1300个养老服务设施。该公司的租赁销售额逐年增长，2011年为2216亿日元，2019年增加至3501亿日元。截至2018年底，在日本注册并运营的类似公司共有7700家。

　　按照护理保险制度的规定，老年服务机构要严格按入住机构服务对象的比例配置一定的护理人员。老年人护理服务业和机构养老服务业均属于劳动力密集型行业，它们在吸收传统产业富余劳动力的同时，也扩大了就业空间。

　　日本经验的核心

　　日本适老化社会服务体系的主要内容体现在环境设施、长期护理制度和机制、相关经济结构创新三个方面。

　　一是环境设施适老化。对环境设施进行适老化改造，防止老年人跌倒、摔伤等，避免其因为环境问题导致各种失能。

　　二是老年护理制度和机制的适老化。降低医疗护理成本，提高老年人自理能力，减轻子女负担，提升家庭幸福感和满意度。

　　三是经济结构的创新和适老化。以老年护理社会化服务为契机，推动新产业出现和产业转型升级。利用适老化社会服务促进消费拉动内需，提供就业空间，驱动新经济发展。

　　日本经验还显示，一个健全的适老化社会服务体系，不仅包括硬件设施、护理体系和相应的经济结构，还包括与之相适应的社会心理和文化。

　　制度框架的全国统一和具体标准的地方化也是日本适老化社会服务体系建设的一个重要特点。这是因为，各都道府县、市区町村等地方自治体的老龄化水平、医疗机构和护理服务机构的基础建设存在很大的差异，“适老化社会服务体系”的具体构建方法没有统一的标准，各地区根据当地的社会经济发展状况和文化背景，因地制宜地探索适合自己的方式。 （作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员）■