就行政补偿协商不成的应视为已经过赔偿义务机关先行处理

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【裁判要旨】

1.提起行政补偿诉讼后再提起行政赔偿诉讼不属于重复起诉

《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该规定实际上为赔偿请求人设置了两种求偿途径，赋予了赔偿请求人自行选择的权利。赔偿请求人既可以在提起行政诉讼或行政复议时请求确认行政行为违法，同时一并提出赔偿请求，也可以在行政诉讼或行政复议确认行政行为违法后，单独向行政机关提出赔偿请求，行政程序无法解决再进入行政赔偿诉讼程序。行政赔偿与行政补偿属于不同性质的国家责任，当事人在诉讼过程中将赔偿诉讼请求变更为请求判令行政机关与当事人签订补偿协议或者对当事人作出补偿方案，并且人民法院行政判决确认行政机关的行政行为违法，同时判决双方签订补偿协议或由行政机关作出补偿方案的，应当认定当事人在诉讼中没有选择一并提起赔偿请求。在当事人与行政机关未能就补偿问题达成协议，行政机关也未作出补偿决定的情况下，当事人仍然享有另行提起行政赔偿诉讼的权利。且前述行政判决与行政赔偿诉讼的诉讼请求并不重合，不属于重复起诉。

2.行政补偿协商不能应视为已经赔偿义务机关先行处理

赔偿义务机关的先行处理程序是指赔偿请求人在向人民法院单独提起行政赔偿诉讼前，应先向行政赔偿义务机关请求赔偿，由行政机关依法先行处理，对赔偿处理结果不满意或者赔偿义务机关不处理，赔偿请求人才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。该规定的立法目的并非为赔偿请求人设置赔偿程序障碍，而是为了充分保障争诉双方的合法权益，畅通赔偿渠道，化解矛盾纠纷。因为，行政机关作出行政行为和行政行为违法确认诉讼中，行政机关与赔偿请求人已经充分接触，双方对赔偿事由、赔偿诉求、损失情况掌握更加清楚，赔偿请求由行政机关先行处理，更有利于妥善解决实体赔偿问题。在行政机关与当事人对补偿问题进行充分协商仍难以处理的情形下，可以认为其对赔偿问题的处理也无可能。在行政处理程序已经明显无法解决赔偿问题的情况下，如果仍然要求当事人向行政机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，只会增加赔偿程序的繁杂性，不利于畅通赔偿渠道，也不符合国家赔偿法的立法宗旨。因此，前述情形应当视为赔偿请求已经过赔偿义务机关的先行处理，符合单独提起行政赔偿诉讼的程序条件。

【裁判文书】

湖南省高级人民法院

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2019）湘行赔终60号

上诉人（原审原告）常宁市富坤实业有限公司，住所地为湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。

法定代表人彭蛟意，该公司董事长。

上诉人（原审原告）常宁市宝山矿业有限责任公司，住所地为湖南省常宁市宜阳镇青阳南路。

法定代表人彭蛟意，该公司董事长。

两上诉人共同委托代理人李涛龙，湖南恒诚律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）常宁市人民政府，住所地为湖南省常宁市宜阳街道办事处青阳北路。

法定代表人吴乐胜，市长。

委托代理人魏维，男，常宁市自然资源局工作人员。

委托代理人刘萍，湖南兴常律师事务所律师。

上诉人常宁市富坤实业有限公司（以下简称富坤公司）、常宁市宝山矿业有限责任公司（以下简称宝山公司）因与被上诉人常宁市人民政府（以下简称常宁市政府）行政赔偿一案，不服衡阳市中级人民法院（以下简称衡阳中院）（2019）湘04行赔初2号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

衡阳中院一审查明，2008年3月11日，衡阳市国土资源局拍卖（2008）采字01号采矿权，原告富坤公司以380万元竞得。2011年3月19日，湖南省人民政府以湘政函（2011）60号批复衡阳市人民政府：同意建立常宁市大义山省级自然保护区。2011年8月1日，原告富坤公司申请成立矿山公司，经营矿产品销售。2012年12月17日，衡阳市国土资源局与原告签订采矿权出让合同，约定：常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权由原告以380万元受让，并注明了四个坐标拐点。2013年1月16日，常宁市发改委作出常发改备（2013）3号《关于常宁市富坤实业有限公司车荷高岭土矿开采及加工项目备案的通知》。同年12月23日，常宁市林业局对富坤公司作出《临时占用林地审核同意书》。2014年10月13日，衡阳市国土资源局以衡采划发（2014）0003号批复，划定矿区范围，同月17日，富坤公司取得《采矿许可证》，2015年8月25日富坤公司以公司获得采矿证后，积极办理环评、安全生产等手续，在此过程中，得知矿区在大义山自然风景保护区的缓冲区内。原告以取得采矿权在前，已启动建设，购入了选矿设备，投入了大量的人力、物力、财力，而设立大义山自然保护区在后为由，向常宁市政府报告请求调整大义山自然风景保护区缓冲区规划的报告。常宁市政府2015年11月5日以常政（2015）85号文，请示湖南省人民政府，以富坤公司2008年通过招拍挂程序获得常宁市西岭镇车荷村矿区采矿权在前，2011年衡阳市设立大义山自然保护区时将该矿划入大义山自然保护区的缓冲区在后为由，请求调整大义山自然保护区缓冲区规划范围。2015年5月6日，环境保护部及国家发改委等十部委局联合发布《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》：对自然保护区设立之前已存在的合法采矿权以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的采矿权要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障采矿权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。同年6月16日，湖南省环境保护厅等八厅委联合转发了《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》。2016年6月24日，衡阳市林业局就调整大义山自然保护区缓冲区规划范围复函常宁政府：一、依据相关法律法规不能因开矿而违规，大义山自然保护区2011年经省人民政府批准升级为省级自然保护区，而富坤公司2014年才取得采矿权，且调规涉及核心区和缓冲区，不宜调整大义山省级保护区的功能区规划；二、对自然保护区内经国土资源部门批准的富坤公司等矿产企业，要责令其立即停止生产活动并限期关停，关停后要实施生态恢复，并根据本函提出的建议在三个月内把整改的情况回复我局。2017年3月21日，常宁市西岭镇人民政府向富坤公司下达停产整改通知：限立即停止所有经营活动，拆除一切厂房、生产设备。同月27日，常宁市生态环境保护委员会作出《2017年常宁市环境专项整治联合执法行动方案》。同年4月28日，常宁政府组织相关部门对富坤公司、宝山公司及其三个加工厂的厂房、设备等予以强制拆除。期后，既未与原告签订补偿协议，也未对原告作出补偿安置方案。2017年12月1日，湖南省人民政府作出《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》规定，对自然保护区设立前经批准设置的采矿权，给予适当补偿，引导退出。对位于保护区的采矿权整体退出，给予适当补偿，退付剩余资源储量的价款和备用金。程序：一是由县级人民政府与采矿权人签订补偿协议；二是由县级人民政府作出矿山关闭决定；三是由采矿权人向发证机关提出采矿许可证注销申请；四是由发证机关办理注销登记手续，对未在规定时间内提出注销申请的，采取公告方式注销；五是由发证机关进行剩余资源储量备案登记、应退价款和备用金核算，并按规定办理退付手续；六是由县级人民政府向采矿权人支付补偿金，并按“六个不留”标准关闭矿山。对整体补偿退出的采矿权，于2017年12月底前完成补偿协议签订和作出关闭决定工作；2018年6月份前完成采矿许可证注销、矿山关闭、补偿资金支付、价款和备用金退付等工作。整体退出补助标准：对无单独选厂的矿山，只对矿山进行补助，标准为600万元/矿；对有单独选厂的矿山，对矿山和选厂一并补助，标准为800万元/矿（其中选厂200万元/个）。市、县级发证采矿权补助标准由市、县级人民政府确定。县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、作出关闭决定，签订补偿协议、支付补偿资金、实施矿山关闭、生态环境和地质环境恢复治理等。

另查明，原告的矿区符合永久关闭条件。原告就被告的违法行为向本院提起行政诉讼，衡阳中院于2018年6月21日作出（2018）湘04行初93号行政判决，双方当事人均服判。该判决书已生效，被告凭生效的判决书分别向衡阳市国土资源局反映，衡阳市国土资源局、衡阳市财政局共同作出衡国土资[2018]144号文件，明确市局采矿权拍卖出让（常宁车荷矿）：2011年市国土资源局拍卖出让，2012年缴清价款，2014年11月市局登记发证，建议由市本级组织的技术单位按有偿出让的采矿权剩余期限核算应退采矿权价款，按当时本级与常宁市对实收价款的分成比例，由常宁市财政分摊，并将市财政分摊的应退价款下拨至常宁市财政，由常宁市财政统一退付给采矿权人。尽管衡阳市人民政府主要领导2018年9月20日批示同意上述方案，但衡阳市财政至今未将款项划拨给被告常宁政府，原告至今亦未获得分文赔偿。

衡阳中院一审认为，原告富坤公司及宝山公司2018年5月3日向衡阳中院提起行政诉讼时，要求：1.确认被告强制关停拆除行政行为违法；2.由被告常宁政府赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源损失510万元；在该案诉讼中，又变更诉讼请求第二项为：请求判令被告在一个月内与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。该院于2018年6月21日作出（2018）湘04行初93号行政判决，双方当事人均服判，该判决书已生效。被告常宁政府应当按照该院作出的（2018）湘04行初93号行政判决及《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的通知要求与两原告签订补偿协议，而不需两原告再重复起诉。因此，现两原告提起本案诉讼，无论是要求被告常宁政府赔偿经济损失3920.3万元及可采资源量损失510万元，还是变更为请求签订补偿协议或作出补偿方案，应视为后诉与前诉的诉讼标的相同，且已经人民法院作出裁判，诉讼主体亦完全相同，均构成重复起诉，应予以驳回起诉。由于湘政办明电（2017）103号是湖南省人民政府发布《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局、衡阳市财政局共同发布(2018)114号文件《关于我市省级以上自然保护区市级发证采矿权处置意见的请求》均未超越权限，且未违反法定程序。以上两个文件均是为了社会公共利益，且二原告并未分别对湖南省人民政府及衡阳市人民政府提出行政诉讼，故上述文件不属于本案审查的范畴。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，并经该院审判委员会讨论决定，裁定驳回原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司的起诉。原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司预交的案件受理费50元，予以退还。

上诉人富坤公司、宝山公司不服衡阳中院一审裁定，向本院上诉称，1.上诉人起诉被上诉人行政赔偿不属于重复起诉。（2018）湘04行初93号行政判决内容为：确认被告常宁市人民政府2017年4月28日强制关闭原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司所在湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；被告常宁市人民政府在本判决生效之日起六十日内与原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司签订采矿权退出补偿协议或由被告作出采矿权退出补偿方案。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百四十七条的规定，上诉人就赔偿部分起诉，而赔偿部分在（2018）湘04行初93号行政判决中并没有判决，显然不是重复起诉。2.（2018）湘04行初93号行政判决确定被上诉人应在判决生效之日起60日内与上诉人签订采矿权退出协议或作出退出补偿方案，但上诉人多次找被上诉人协商，被上诉人要么依各种理由推脱，要么置之不理，没有按照（2018）湘04行初93号行政判决执行。3.附带审查湖南省人民政府办公厅发布的湘政办明电（2017）103号《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》合法性，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定。请求：1.撤销衡阳市中级人民法院（2019）湘04行赔初2号行政赔偿裁定书。改判被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币3920.3万元，可采资源量损失人民币510万元；附带审查湘政办明电（2017）103号《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》及衡阳市国土资源局（2018）114号《关于我市省级以上自然保护区内市级发证采矿权处置意见的请示》的合法性。2.本案诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人常宁市政府答辩称，1.上诉人曾在2018年5月3日向衡阳中院提起行政诉讼，当时起诉的第二项诉讼请求为“由被告赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源量损失510万元”，衡阳中院已经作出（2018）湘04行初93号行政判决。2019年3月13日，上诉人再次起诉的第一项诉讼请求仍然是“由被告赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源量损失510万元”。一审法院认定上诉人的起诉属于重复起诉予以驳回，符合客观事实和法律规定。2.衡阳中院作出（2018）湘04行初93号行政判决后，答辩人依法积极履行判决，与上诉人联系沟通，希望与上诉人签订补偿协议，但上诉人要求补偿的数额与省、市级文件规定的数额相差巨大，无法达成协议。答辩人是执行上级人民政府的规定与上诉人签订补偿协议，补偿数额问题不能通过起诉答辩人解决。3.上诉人在一审中要求审查湖南省人民政府发布的湘政办明电（2017）103号《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》的诉讼请求，明显超出一审法院的职权。

当事人在原审中提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查，可以作为认定本案事实的依据。本院根据上述证据另查明：2018年5月3日，富坤公司和宝山公司向衡阳中院起诉时，其诉讼请求为：确认被告强制关停拆除行政行为违法；由被告常宁政府赔偿原告3920.3万元经济损失及可采资源损失510万元。在该案诉讼中，两公司又变更诉讼请求第二项为：请求判令被告在一个月内与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。2018年6月21日，衡阳中院对该案作出（2018）湘04行初93号行政判决，该判决主文内容为：确认被告常宁市人民政府2017年4月28日强制关闭原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司所在湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为违法；被告常宁市人民政府在本判决生效之日起六十日内与原告常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司签订采矿权退出补偿协议或由被告作出采矿权退出补偿方案。该行政判决生效后，因双方对补偿款数额有异议，双方未签订补偿协议。

本院查明的其他事实与一审认定的事实一致。

本院认为，本案为单独提起的行政赔偿诉讼，焦点问题为上诉人富坤公司和宝山公司的起诉否属于重复起诉，本案单独行政赔偿诉讼是否经过行政机关先行处理程序。

第一，本案上诉人依法取得申请国家赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的。根据上述法律规定，本案常宁市政府于2017年4月28日强制关闭富坤公司、宝山公司所在湖南省常宁市西岭镇车荷高岭土矿采矿权的行政行为，已被衡阳中院（2018）湘04行初93号行政判决确认违法，该行政判决已经生效，富坤公司、宝山公司作为违法行政行为的受害人，认为其合法权益遭受侵害，依法取得申请国家赔偿的权利。

第二，本案上诉人的起诉不属于重复起诉。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。该规定实际上为赔偿请求人设置了两种求偿途径，赋予了赔偿请求人自行选择的权利。赔偿请求人既可以在提起行政诉讼或行政复议时请求确认行政行为违法，同时一并提出赔偿请求，也可以在行政诉讼或行政复议确认行政行为违法后，单独向行政机关提出赔偿请求，行政程序无法解决再进入行政赔偿诉讼程序。在本案所涉的行政行为违法确认诉讼中，富坤公司、宝山公司起诉时的诉讼请求为确认被告行政行为违法和赔偿损失。但是，在该案诉讼程序中，富坤公司、宝山公司又将第二项赔偿诉讼请求变更为请求判令被告与原告签订补偿协议或者对原告作出补偿方案。衡阳中院（2018）湘04行初93号行政判决确认常宁市政府的行政行为违法，同时判决双方签订补偿协议或由被告作出补偿方案。由于行政赔偿与行政补偿属于不同性质的国家责任，本案应当认定赔偿请求人富坤公司、宝山公司在前案诉讼中没有选择一并提起赔偿请求。（2018）湘04行初93号行政判决生效以后，富坤公司、宝山公司与常宁市政府未能就补偿问题达成协议，常宁市政府也未作出补偿决定，富坤公司、宝山公司仍然享有提起行政赔偿诉讼的权利。因此，前案行政判决与本案行政赔偿诉讼的诉讼请求并不重合，本案的起诉不属于重复起诉。衡阳中院原裁定以富坤公司、宝山公司重复起诉为由裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。

第三，本案单独行政赔偿诉讼已经过行政机关先行处理程序。《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款、第二十一条第（5）项均规定了赔偿义务机关先行处理程序，该规定是指赔偿请求人在向人民法院单独提起行政赔偿诉讼前，应先向行政赔偿义务机关请求赔偿，由行政机关依法先行处理，对赔偿处理结果不满意或者赔偿义务机关不处理，赔偿请求人才可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。该规定的立法目的并非为赔偿请求人设置赔偿程序障碍，而是为了充分保障争诉双方的合法权益，畅通赔偿渠道，化解矛盾纠纷。因为，行政机关作出行政行为和行政行为违法确认诉讼中，行政机关与赔偿请求人已经充分接触，双方对赔偿事由、赔偿诉求、损失情况掌握更加清楚，赔偿请求由行政机关先行处理，更有利于妥善解决实体赔偿问题。本案常宁市政府的行政行为被确认违法后，至本案单独行政赔偿诉讼前，常宁市政府和富坤公司、宝山公司曾就补偿问题进行过协商，因补偿款数额问题未能达成协议。如前文所述，行政赔偿与行政补偿属于不同性质的国家责任，双方对补偿问题进行充分协商仍难以处理的情形下，对赔偿问题的处理也无可能。在行政处理程序已经明显无法解决赔偿问题的情形下，如果仍然要求两上诉人向常宁市政府提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，只会增加赔偿程序的繁杂性，不利于畅通赔偿渠道，也不符合国家赔偿法的立法宗旨。因此，本案应当视为赔偿请求已经过赔偿义务机关的先行处理，符合单独提起行政赔偿诉讼的程序条件。

综上，原审裁定驳回常宁市富坤实业有限公司、常宁市宝山矿业有限责任公司的起诉不当，依法应予以撤销。根据《最高人民法院关于适用

的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销衡阳市中级人民法院(2019)湘04行赔初2号行政裁定；

二、本案指令衡阳市中级人民法院继续审理。

审判长　　涂勇华

审判员　　李隽明

审判员　　彭斌韬

二〇一九年十月三十日

书记员　　刘亦诚

附：相关法律、法规、司法解释条文

1.《中华人民共和国国家赔偿法》

第二条 国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。

第四条 行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；

（三）违法征收、征用财产的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。

第九条 赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。

赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第一百零九条 第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。

第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。

原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。

原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。

原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。

当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。

3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第二条 赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。

第四条 公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。

赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

第二十一条 赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：

（1）原告具有请求资格；

（2）有明确的被告；

（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；

（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；

（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；

（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；

（7）符合法律规定的起诉期限。

来源：行政法实务