林辉煌：如何实现村民自治的高质量发展？

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导读

我认为最重要的三项原则是：第一，将更多的党政资源转化为村级公共品建设的专用资金；第二，村庄以自身的自治能力（如自我组织化能力、自筹资金的能力等）来竞争专用资金；第三，党政对村级治理的监督集中在关键节点和关键结果上而不是事无巨细的全流程管控。如此，村民自治就有可能在党政力量的充分介入之下获得高质量的发展。

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★本文作者：

林辉煌，华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理。

近期，民政部公布了由其起草的《中华人民共和国村民委员会组织法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《草案》），向社会各界征求意见。我在第一篇评论中讲到，《草案》的一大特点是强化党的领导，探讨了党的领导与村民自治之间复杂的关系；在第一、第二、第三篇评论中，我讲到《草案》的另一个特点，即强化政府的介入；第第四篇评论则涉及《草案》的第三个特点，即对村民自治本身更多的强调和更多的规范要求。有兴趣的读者可以先看一下：

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今天，我们将继续讨论《草案》的第四个特点。

1 议事组织与民主协商

如果说村委会是一种执行组织，那么它所执行的主要是村民会议和村民代表会议的决定。因此，关于如何完善村民会议和村民代表会议的运作，也是《草案》关注的焦点。

《草案》明确了村民会议召开的频次和方式。第二十九条增加了村民会议“每年应当至少召开一次”，“召开村民会议可以运用现代信息技术等辅助方式”。一些地方因为各种原因，很少召开村民会议，这容易导致村委会和广大农民的利益相脱节，甚至造成对农民利益的损害。因此，对村民会议再怎么强调也不为过。在导致村民会议难以召开的众多因素中，人口大量外来也许是关键之一。正因如此，运用现代信息技术等辅助方式来召开村民会议成为必要之举。乡村数字化并不必然导致消极后果，就看数字化运用到哪些场景、是否促进了乡村治理的现代化。

《草案》扩展了村民会议审议决议事项的范围并规范了会议召开的程序。第三十一条规定村民会议审议村委会事项除了“年度工作报告”，增加了“审议村民委员会的年度工作计划、财务收支”。第三十二条增加了村民会议审议的决议事项，包括“（一）涉及村民委员会设立、撤销、范围调整的相关事项；（二）村民自治章程、村规民约的制定或者修改；（三）本村村庄规划、人居环境建设方案，经济建设发展规划；（六）本村公共基础设施建设规划和管护方案；（八）本村公共资源的利用；（九）本村需要重点帮扶的人员及帮扶方案，以及救助资金发放；（十）涉及村民利益的风险防控和突发事件应急预案”，并且新增规定第一、二项不得授权村民代表会议讨论决定，且规定“第一项规定事项的，应当有本村十八周岁以上的村民三分之二以上参加。”

从第三十一、二条的新增规定来看，《草案》致力于充实村民会议的权力，将各重大事项都纳入村民会议的审议范畴。特别是涉及村民委员会设立、撤销、范围调整的相关事项，以及村民自治章程、村规民约的制定或者修改，只能由村民会议而不能授权村民代表会议讨论决定。其中关于村委会的设立、撤销和范围调整，还要求有本村十八周岁以上的村民三分之二以上参加，这也是为了尽量规避不必要的合村并组乱象。

相对于村民会议来说，村民代表会议更容易得到举行，大部分的审议工作都可以授权村民代表会议。

《草案》赋予村民小组组长参加村民代表会议的权利。第三十三条规定“村民代表会议由村民委员会成员、村民小组组长和村民代表组成”，小组长是新增的。在不少地方，村民小组长本身就是村民代表，但是也并非完全如此。将小组长纳入村民代表会议，有助于强化小组长的治理能力，更好地发挥村民自治的功能。

《草案》增加了村民代表职责的规定、完善了村民代表的监督办法。第三十四条增加了“村民委员会应当将推选后的村民代表名单予以公告。……村民代表应当主动联系村民，听取其意见和要求，并如实向村民委员会反映。村民代表应当出席村民代表会议，参加村民代表会议的各项表决，提出对本村自治事务的建议、批评和意见，负责向村民传达村民代表会议的决定，动员村民认真遵守和执行相关决定。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。村民代表不依法履行职责的，原推选户或者村民小组可以撤换。”这些新增规定的目标在于确保村民代表真正履行代表职责，倾听和反映农民的真实诉求。

除了村民会议和村民代表会议，《草案》也对村民小组会议做出了新的规定，明确了应当召开村民小组会议的情形和村民小组组长职责。第三十七条增加了“涉及村民小组范围内村民重大利益的事项，应当召开村民小组会议。召开村民小组会议，（小组长）应当提前通知本村民小组村民。”相对于行政村来说，村民小组更接近于实质意义上的村民自治组织，其自治能力在很大程度上决定了农村基层治理的水平。

除了上述常规的议事组织外，《草案》还重点增加了议事协商的内容、形式以及协商结果运用方面的具体规定。首先，《草案》新增了第三十九条，规定只要涉及下列事项，村民委员会应当组织村民、村民代表及利益相关方开展协商：（一）本村涉及村民切身利益的公共事务、公益事业；（二）本村村民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和矛盾纠纷；（三）涉及本村多个村民小组集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事业的办理等事项；（四）村集体经济组织或者驻村企事业单位、基层群团组织、社会组织等各类协商主体提出需要协商的事项；（五）法律法规和政策明确要求协商的事项。此外，对于《草案》规定需要经村民会议或者村民代表会议讨论决定的重大事项，村民委员会应当通过协商形成议题，提交村民会议或者村民代表会议决定。

《草案》新增了第四十条，规定村民委员会组织开展协商，可以根据需要邀请党代表、人大代表、政协委员、村民代表，以及农村集体经济组织、驻村企事业单位、基层群团组织、社会组织等方面的代表参加，还可以邀请人民政府及其组成部门派员参加。对于涉及农业科技、工程建设等专业性、技术性较强的事项，村民委员会可以邀请相关专家学者、专业技术人员、第三方机构参与论证评估。这条规定拓展了“利益相关方”的范畴，呈现出一种多方主体合作治理的新格局。

《草案》新增了第四十一条，规定村民委员会通过座谈会、听证会、咨询会、恳谈会等多种形式开展协商。协商议程应当在协商活动开展之前告知村民、村民代表以及利益相关方。村民委员会应当及时组织村民、村民代表以及利益相关方落实协商结果。《草案》新增了第四十二条，规定只要有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表对协商结果提出异议的，村民委员会应当重新组织协商，存在较大争议无法协商一致的，村民委员会应当提交村民会议或者村民代表会议讨论决定。后面这条规定有助于避免村委会小范围的协商结果背离广大村民的真实需求。

2 村务监督和高质量自治

村务监督是规范村民自治的另外一项重要举措，在这方面，《草案》也做出了若干新的规定。

首先，《草案》扩展了村务公开事项的范围。第四十四条增加了村务公开的事项，包括（一）村民委员会及各下属委员会的任期目标、工作制度、办事指南、成员分工及变动情况；（二）惠农政策措施落实情况；（六）本法第三十九条第一款规定事项的协商结果的落实情况。同时，删去了现行法规定的“国家计划生育政策的落实方案”；财务收支公开从现行法“集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次”改为“财务收支情况应当每月公布一次”；增加了“有村集体经济组织的村，村民委员会应当公布村集体经济组织的年度财务会计报告并为本村村民查阅提供便利。”可见，需要依法公开的村务事项增加了不少，这实际上也是村民自治的内在要求。

其次，《草案》增加了村务公开的形式。第四十五条是新增的内容，规定村民委员会应当设立固定的村务公开栏，并且可以通过会议、广播、电视、网络等有效形式进行村务公开。这些新的公开形式是因应当前农村人口大流动的形势而出现的，有助于不在本村工作生活的村民及时了解村务信息，更好地开展村务监督。

再次，《草案》细化了村务监督委员会的工作内容和要求。关于村务监督委员会，现行法只有一条规定，而《草案》从第四十七条至第五十二条共有六条相关规定。具体来说，《草案》增加了如下规定：第一，村务监督委员会在村党组织领导下，向村民会议和村民代表会议负责，每年向村民会议或者村民代表会议报告一次工作。

第二，村务监督委员会一般由三至五人组成，设主任一名。村务监督委员会成员履职不力的，经村民会议或者村民代表会议讨论决定可以撤销其成员资格。村务监督委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止。

第三，村务监督委员会监督内容包括：（一）村民委员会贯彻执行党的路线方针政策、国家法律法规，执行村民会议、村民代表会议决定决议情况；（二）村务公开是否全面、真实、及时、规范；（三）村民委员会、村民小组代行管理的村集体财产管理情况，以及其他财务管理情况；（四）村民委员会成员履职及廉洁自律情况。村务监督委员会应当依法公正进行监督，不得干预村民委员会的正常履职行为。

第四，村务监督委员会可以向村民委员会提出村务管理建议。村民委员会对村务监督委员会提出的建议应当予以反馈。村务监督委员会对村民反映强烈的村务、财务问题，应当向村民委员会提出质询。村民委员会对村务监督委员会提出的质询，应当在十日内予以答复。

第五，村务监督委员会发现涉嫌贪腐谋私、侵害群众利益等违纪违法问题的，应当及时向乡、民族乡、镇的人民政府和纪检监察机关报告。接受举报的乡、民族乡、镇的人民政府和纪检监察机关应当调查核实。

上述规定体现了村民自治强化“自我监督”的重要职能，是基层治理权责相匹配的本质性要求。

最后，《草案》增加了村务档案管理的要求。第五十三条增加了新的规定，要求“指定专人负责档案的收集、整理和利用，配备档案柜或者档案库房”。村务档案管理既是村委会工作的一项基本内容，实际上也是村务监督的基本要求。无论是来自上级政府的考核监督，还是来自村庄内部的自我监督，档案都是不可或缺的载体。当然，也要避免将档案作为村务监督唯一的载体，否则就会导致村干部将过多的精力投入到档案的整理甚至编造中，结果反而没有时间走出办公室去跟广大村民打交道。

综合来看，《草案》试图在“强化党的领导”“强化政府介入”“强化村民自治”三者之间形成有效的平衡。该目标能否实现，关键取决于这样一种机制是否能够形成，即“强化党的领导和政府介入能否转化为良善的村民自治能力”。如果党政力量的介入既能够起到规范村民自治的作用，又能够提升村民自治的能力，那么上述三个用力方向就有可能在更高的水平上达到平衡。如何做到这一点，当然可以有更多的探讨，我认为最重要的三项原则是：第一，将更多的党政资源转化为村级公共品建设的专用资金；第二，村庄以自身的自治能力（如自我组织化能力、自筹资金的能力等）来竞争专用资金；第三，党政对村级治理的监督集中在关键节点和关键结果上而不是事无巨细的全流程管控。

如此，村民自治就有可能在党政力量的充分介入之下获得高质量的发展。

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