美对台政策走向“战略清晰”？

作者：李环（Li Huan）

中国现代国际关系研究院涉台事务研究中心研究员、港澳研究所副所长

如果法案成为法律，将是美台关系的“质变”，美方不支持“台独”成为纸面文字，支持“一中一台”成为事实。

推进“2022年台湾政策法案”是美国对台政策从“战略模糊”走向“战略清晰”的重要一步，如果法案最终成为美国内法，将从根本上改写美国的“一个中国”政策。

美国当地时间9月14日，参议院外交关系委员会以17票赞成5票反对通过“2022年台湾政策法案”。该法案内容具有“颠覆性”，通过概率较高，令已经困难重重的中美关系面临在台湾问题上提前摊牌的危局。

内容具颠覆性

该法案今年6月提出，被视为自美国“与台湾关系法”生效以来，对台政策最全面的一次调整，涉及美国与台湾在“外交”、军事、经济、文化、人文交流等领域的关系，是在中美博弈新形势下美国实质性提升对台关系的“重要一步”。

法案虽然表明“本法的任何内容均不得解释为恢复与‘中华民国’的外交关系”（SEC.901），但通篇偷换概念，要给予台湾事实上的“外交待遇”，要展示台湾的“主权象征”。

比如，军事方面毫不掩饰地“援台拒统”，要与盟国和伙伴协调，“确定和制定重要经济、外交和其他措施，阻止中华人民共和国使用武力改变台湾的现状”（SEC.211）。要优先处理对台军售，强化美台之间的信息共享、人员培训，全面评估台军作战能力和复原能力，增加战争储备和对台军事援助等；经济方面，支持台湾参与美洲开发银行、印太经济框架（IPEF），促进与美进行经济繁荣伙伴关系对话，恢复美台贸易投资框架协定的谈判，以期最终达成自由贸易协定，把与台湾经贸关系提升至“确保供应链多样化对美国国家安全至关重要”的高度，且认为与台经贸互动有助于向其他国家发出“台湾是一个充满活力的开放的商业伙伴”信号。

法案包含的杂项和制裁内容同样体现美国对台关系的实质性提升，矛头指向重点是拒止大陆的统一进程。如果法案成为法律，将是美台关系的“质变”，美方不支持“台独”成为纸面文字，支持“一中一台”成为事实。

通过概率较高

该法案由参议院外委会主席、民主党籍议员梅嫩德斯和共和党参议员格雷厄姆联合提出。外委会通过后，将送交参议院审议。众议院的审议可以用自己的版本，也可以直接用参议院的版本。从现在起到本届国会任满的明年1月，如果两院都通过，可送交总统签署。总统签署就成为美国国内法律，总统否决的话两院还可以投票推翻总统的否决。

▲4月15日，共和党参议员格雷厄姆在台“总统府”与蔡英文会面时致辞。

如果比照“2019年香港人权与民主法”的立法程序——2019年6月中旬参众两院同时提出“香港人权与民主法案”，9月25日参众两院外委会通过，10月15日众议院通过，11月19日参议院通过，11月27日总统签署——在两院有共识、府会有共识的情况下，从提案到法律不需要太长的时间。结合近年美国在台湾问题上的动向，尤其是今年以来美方加大试探我底线力度，不能低估“台湾政策法”的通过概率，甚至可以说通过的概率很高。

该法案由两名分别来自民主党和共和党的参议员共同发起，经过几个月的运作，内部已充分考虑了方方面面的情况。在外委会审议“台湾政策法案”前夕，白宫也表示了对法案的“关注”，国家安全顾问苏利文称，法律有些条文的确能有效加强美国对台安全协助，但也有一些令人“担忧”的因素。实际上，外委会通过的法案已经有一些小的修改，反映了府会之间的沟通。

由“战略模糊”到“战略清晰”？

即便该法案最终没有通过，或总统没有签署，也会成为今后国会续推类似法案的基础。实际上，这一次推进法案的过程本身就是两党围绕台湾问题“凝聚共识”的过程，也是美国对台政策由“战略模糊”到“战略清晰”的过程。

▲9月20日，美国海军导弹驱逐舰“希金斯号”(USS Higgins)和加拿大皇家海军护卫舰“温哥华号”(HMCS Vancouver) 通过台湾海峡。

近年，美国国会开足马力推进涉台立法，企图通过国内法律实施“长臂管辖”，实质性改变“一个中国”政策的内涵。实际上，不光是立法机构，行政机构也不断予以配合。今年5月，国务院网站更改“美国与台湾关系事实清单”，称“美国长期以来有一个中国的政策，该政策以‘与台湾关系法’、三个美中联合公报和六项保证为指导”，直接将“与台湾关系法”、美台私底下达成的六项保证与三个联合公报并列，并删除“台湾是中国的一部分”“美国不支持台湾独立”的表述。在遭到中国反对后，又加上了“不支持台独”的字句，但不再明确指出台湾是中国的一部分，只称“反对任何一方单方面改变现状”。

当前中美关系仍处于困难期，两国的较量相持还将持续较长时间。美利用台湾问题不断试探我方底线的“边缘行动”不会停止，台海局势短期内难以缓和，中国需做好“破局”的万全准备。

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