德国城市更新：内涵、发展、法律保障与资金来源

城市更新考察：9月22日-24日西安

一、德国城市更新的背景及内涵

建设方面的疏忽或不利的区位因素会对城市部分区域带来长期负面影响。对于仍在增长中的城市来说，负面影响主要体现在，向郊外扩张致使城区内部区域在城市发展中的功能发生改变。而对于停滞或萎缩的城市来说，随着部分区域的使用强度降低，对房地产的需求也随之下降。

面对这样的情况，房地产所有者对于更新其建筑物的兴趣会降低，甚至没有兴趣维持建筑物的功能。对于私人所有者来说，若所在地区吸引力降低，则投资单个建筑物或较小空间不会有显著成效，因为租户或买家会因为环境不理想而望而却步。对于诸如住房协会等拥有较多房地产所有权的机构而言，由于受限于自身对市场的评估或投资能力不足，也无法及时实施开展更新。

在此情况下，城市更新应运而生。城市更新是在公共部门的参与下对城市存量空间采取的干预措施，旨在维护或恢复城市中相关区域的功能，或对其进行重新定义，以确保公共利益。在开展城市更新的过程中，私人和公共资源会集中至特定区域，目的在于针对私人和公共空间实施整治性措施和建造性措施。整治性措施旨在让建筑物更好地符合现代化标准。建造性措施则涉及建筑物及公共空间的恢复或改造。

德国城市更新的法律基础主要是《建设法典》（BauGB）中的《城市建设特别法》（Besonderes Städtebaurecht）。资金主要来自城市建设促进项目（Städtebauförderung）。城市更新的实施主要在德国《基本法》所保障的地方自治体系内进行。

联邦和联邦州通过城市建设促进项目为城市更新提供资金。城镇获得此类资金的前提条件是，需要根据实际情况制定相关城市更新措施，并以整合性城市发展理念为原则协调各类措施，形成协同机制，共同提升更新区域的价值。

二、德国城市更新的发展历程

城市更新在德国有着长达数世纪的历史。随着经济的增长和社会的变迁，部分城区不再能够满足不断变化的要求，城市因此需要进行现代化改造。

德国城市更新的起源可以追溯至19世纪。随着19世纪工业化进程的推进，城市化不断深入，欧洲诸多城市逐渐接入铁路网，并改革原有的军事设施布局。为此，该时期很多德国城市在中心城区进行了城市改造，并规划建设了大量道路。这样的发展态势一直延续至20世纪初期。由于此类城市更新的目的也在于调整社会弱势群体所在城区的结构，因此对当地居民带来了不少影响。例如，拆迁等措施的实施使得不少居民迁出了原先的生活环境。

二战后，西德城市发展的主要任务是重建以及对没有被炸毁的旧区进行改造。在重建方面，围绕如何在战争的废墟上重建被摧毁的城市，主要形成了两种观点，一种认为应延续现代城市建设之路，另一种则强调恢复传统城市风貌。许多西德城市（尤其是中等规模的城市）选择了后者，即以已有城市结构为基础进行重建。1950年代，西德老城区内普遍涌现出许多新的建设项目,仅住宅公寓就新建了500多万套。在旧区改造方面，原有的高密度、光线差、缺少集中供暖和卫生间的街区被全部拆除，取而代之的是社会住宅。1960年代，城市外围区域建起了许多大型住宅区。该阶段的城市重建在很大程度上改变了诸多德国城市的面貌。

1970年代，西德城市更新的主要对象是老旧建筑物及相关设施，重点为历史城区以及19世纪至20世纪早期的城市扩张区。这些区域中的空间结构和建筑物年代久远，虽具有一定的历史价值，但无法满足新的要求。在城市更新过程中，大量历史建筑物被毁坏、私人所有权受到影响、租户被迫离开经济适用房，很快引发了矛盾冲突。这种状况在1975年的“欧洲文物保护年”（Europäisches Denkmalschutzjahr）发生根本性转变。人们认识到，老旧城区属于文化遗产，具有保留的价值。从经济角度而言，修缮老旧建筑物也比拆除新建更加实惠。此外，保护老旧建筑物在环境保护层面也具有现实意义。

在此情况下，在1970至1980年代，城市更新的指导原则逐渐转变为“谨慎的城市更新”（Behutsame Stadterneuerung）。也就是说，在老城区实施更新措施时，尽量减少对其的破坏。在理想情况下，尽可能让当地居民留下来，或者在设计和实施更新措施时，将社会层面的因素考虑在内。

基于战后重建阶段的问题与实践，西德于1971年颁布了《城市建设促进法》（Städtebauförderungsgesetz），首次明确了城市更新的工具，由此为实施以区域为基础的城市更新创造了前提条件。《城市建设促进法》引入了城市建设发展措施（städtebauliche Entwicklungsmaßnahme）。根据《城市建设特别法》的规定，城市建设发展措施针对城镇明确划定的发展区域开展城市更新。实施该措施的基本前提是符合公共利益且对城镇发展具有特殊意义，比如，满足居民对住房与工作场所的需求、建设公共设施、重新开发荒地等。与建设指导规划（Bauleitplanung）相比，该措施可让城镇更加独立、快速地实现其发展理念。城镇在全面更新过程中拥有诸如许可保留权、优先购买权（在实施建设、拆除、变更私人土地用途等相关措施的过程中）等权利，亦可在尚未制定建设规划（Bebauungsplan）的情况下征用土地，以确保更新目标的实现。

此后，随着经济结构的转型、冷战的结束以及基础设施运营的私有化，西德城市中出现了大量荒地，这些荒地原本用于商业、军事或基础设施。进入新时期，此类区域原先的发展理念和方法无法满足新的要求。因此，西德诸多城市按照“埃姆歇公园国际建筑展”（Internationale Bauausstellung Emscher Park）的方案，制定了旨在振兴此类区域的方案以及全面转型的战略。

此外，北威州、汉堡、柏林等地逐渐认识到，若城市更新主要针对建成环境且按照投资性方式实施，则无法有效改善城区居民的生活条件及其参与社会活动的路径。也就是说，原有的城市更新理念在社会弱势群体居住的城区不能够有效发挥作用。鉴于此，德国在借鉴其他欧盟国家经验的基础上，制定了“社会城市”（Soziale Stadt）方案，将城市更新拓展至社会层面。对于萎缩城市（尤其在东德），则制定并实施“城市改造”（Stadtumbau）方案，先采取措施调整住房建设，稳定住房市场，然后全方位地提升城市的价值。

三、德国城市更新的法律保障

实施城市更新旨在消解城市发展中的弊病。根据德国《建设法典》的规定，若区域现有建成环境或其他特征无法满足人们对居住和工作环境的要求，也无法满足在其中居住或工作的人们对安全的需求，或区域由于所在位置和功能的原因，在履行相应职责方面受到严重影响，则应开展城市更新。《城市建设特别法》规定了实施城市更新措施的法规、程序及资金要求等。

按照《建设法典》的要求，在开展全方位的城市更新之前，应进行前期调研。在此基础上，明确城市更新的具体区域和相应的目标。城镇在拆除、新建建筑物或更改建筑物用途方面具有许可保留权，以实现更新的目标。具体来讲，城镇首先按照《建设法典》的规定实施整治性措施，包括搬迁、土地管理、土地征用、土地清理及开发措施等，然后是建设性措施，包括维修、现代化、新建项目、企业搬迁等，最后则为更新措施。

若城市更新使得土地升值，则城镇可采用补偿金的形式向土地所有者收取相应的费用。也就是说，其基本逻辑是，私人不能通过土地升值获益。私人可以通过改善房屋升值获益，但不能通过土地。此外，城市更新应避免投机行为。在更新区内，市政府应与房屋产权所有人协商，共同决定实施哪些更新措施，从而确保房租不至于上升过快。若更新后房屋以极高的价格出售，会导致房租上涨，原有租户被驱逐。因此，更新区内的房屋原则上不允许出售，即使出售，也应向城镇政府申请。更新结束后，可以出售。

在实施城市更新措施后，城镇可通过建设指导规划（Bauleitplanung）以及诸如《建设法典》中规定的现状保留条例（Erhaltungssatzung）和城市建设条例（städtebaulicheGebote）等法律工具确保更新的效果。此类法律工具可以帮助城镇对私人所有者的行为施加影响。

四、德国城市更新的资金来源

自1971年起，联邦和联邦州通过设立城市建设促进项目（Städtebauförderung）为城镇实施城市更新提供支持。50多年来，该项目一直是城镇政策领域的基本工具，也是城市更新的重要资金来源。至今，联邦政府共计投入190亿欧元。

数十年来，城市发展中不断面临社会、生态、人口以及经济等多方面的挑战。城市居民的需求也不断变化。与之相应的是，城市建设促进项目的主题与方案也不断调整。其核心目标是构建可持续的框架体系，让城镇能够应对各类挑战，履行相应的职责与义务。由于城市更新涉及建筑、基础设施、社会、文化、环境等诸多方面，因此促进项目需要针对特定的主题领域设计不同的框架体系。也就是说，城市建设促进项目本身也在不断发展与完善。

城市建设促进项目在很大程度上塑造了德国城镇的形象。在该项目框架下，整体性规划、决策、行动以及公众参与成为城市发展的重要前提。联邦、联邦州和地方层面均十分重视城市建设促进项目在城镇经济、社会、文化、生态领域的作用。

在国家城市发展政策框架下，城市建设促进项目自2007年以来一直是实施《莱比锡宪章 2007：欧洲可持续城市》的核心工具之一。作为独立的促进工具，该项目的成功得益于其本身具有的五大特征：（1）联邦、联邦州和地方之间的合作；（2）综合规划整体性措施；（3）灵活适应实际需求；（4）城市社会的参与；（5）科学评估和完善。这五大特征的具体内涵如下：

■ 联邦、联邦州和地方之间的合作

联邦和联邦州就城市建设促进项目的重点领域、资金分配、使用及核算达成一致。各联邦州负责促进项目的实施，主要按照各州自身的城市发展政策、战略以及实际需求将资金分配给各城镇。具体的规划则由城镇负责。城镇需要因地制宜地制定城市更新方案和措施，向各州申请资助并实施措施。

■ 综合规划整体性措施

与其他资助项目相比，城市建设促进项目主要资助整体性措施，而非单个项目。为此，城镇需要确定资助区域并有针对性地制定整合性城市发展方案。在方案中，城镇应根据实际情况明确城市发展的目标，综合考虑与城市发展相关的所有领域。

■ 灵活适应实际需求

由于采用了综合性方法，因此城市建设促进项目涵盖的范围不仅仅是对城市基础设施的投资。其主要目标是在各城镇实现等值的生活条件。因此，该项目在制定战略方案时，将城市发展中面临的社会、经济、人口、生态等方面的挑战均考虑在内。由此，可确保资金能够真正用于满足实际需求。

■ 城市社会的参与

在项目的实施过程中，来自城市社会（经济、贸易、文化、教育等诸多领域）的相关者参与其中，为城市更新措施的制定、实施以及地方发展作贡献。也就是说，城市建设促进项目不仅能够推动经济发展，也能增强当地居民对所在城镇的认同感。在此框架内，城市更新措施的实施能够有效激发居民的积极性和责任感，从而促进社会稳定。

■ 科学评估和完善

科学的评估能够在很大程度上促进城市建设促进项目的完善和发展，也能让各类更新措施更好地落地。开展科学的评估，需要对更新区域进行监测并采集数据。通过数据分析，可以看到资金的投入对该区域以及整个城市的发展带来了哪些成效。此外，也可对更新区域开展研究，由此为城市建设促进项目的完善提供参考。联邦层面对此提供信息传播和技术转化方面的支持。

五、结语

德国在二战后进入新一轮经济增长期，城市在短时间之内快速发展。然而，随之而来的城市中心区的拥挤、房价上涨、失业率的增加，促使城市发展出现了郊区化，城区陷入产业空心、设施破旧、居民外迁到郊区的情况。面对这些问题，德国通过构建城市更新制度体系并积极开展更新行动实现了老旧城区的振兴，也因此成为世界上城市更新实践开展早、历程长、实践类型多样、经验积累丰富的地区。

在我国，随着城镇化进程进入下半场，城市更新已成为综合影响城市社会经济和民生发展的复杂议题。自2018年国家提出老旧小区改造以来，我国已在深圳、上海等地率先开展了涵盖管理机制、法规政策、规划编制等多维度的制度建设，并取得了一定的成就。然而，土地用途变更、产权关系协调、开发利益分配等问题依然是阻碍城市更新有效推行的因素。探索可以保障城市更新活动有序开展的政策及机制迫在眉睫。在此情况下，深入了解德国等更早迈入城镇化成熟阶段的国家的历史经验，可为我国探索城市更新的新路径提供启示，也能为构建适合我国国情的城市更新制度及实施管理机制提供有益的借鉴。

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