新书讯 | 刘福元：城管执法实证研究——寻求良性执法的多维制度解

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书名：城管执法实证研究——寻求良性执法的多维制度解

作者：刘福元

出版社：光明日报出版社

出版日期 ：2022年7月

页数 ：304；字数：35万。

图书内容简介：

本书的主旨是从制度和实践角度对城市管理综合执法领域中的若干核心机制以及重点、难点问题进行考察和分析，并探索和论证相关制度如何设置、相关行为如何实施才能为城管执法的良性运转起到更为有效的推动作用。本书的基本思路是：将城管执法领域中的诸要素按照“事权－主体－效能－行为”的顺序划分为“事权界定－主体构设－部门协作－数字城管－考核指标－市民评价－能效场域－柔性执法－协商机制”9个模块，在分别对其现行制度规范进行梳理和分析、对其已有实践范例进行考察和评述的基础上，提出相应的制度建议和实践对策，以期构建一套周延、详细乃至于“全方位”的规范体系和行为标准，从而为城市管理的法治化进程、良性执法的多元化保障提供参照和借鉴。在此基础上，本书共由九章组成：

第一章论述城管事权的法理构筑。在当前城管执法所面临的诸多问题中，首当其冲的是“事权”问题，这一问题可以分为横向和纵向两个维度：前者是指在行政管理的诸多领域中，城管部门与其他部门在执法事项上的权限归属；后者则是指在某一特定的执法事项上，城管部门与原责任部门对职权系列中若干子权力的划分。始于2000年前后的相对集中处罚权制度，尽管能够较为有效地解决多头执法、多头处罚等问题，但又引发了城管事权在横向上不堪重负、在纵向上相互割裂，以及由此产生的种种新的问题；更为重要的是，城管作为一个单一的执法部门，在横向上能够掌管无限多样的执法事项、在纵向上能够切断处罚权与其他职权的关联，显然不存在充分的法理正当性。而晚近部分地方开展的“大城管立法”，则通过“指挥机构的统一调度”和“管理对象下的事权明晰”这两个核心机制，为城管事权困境的解决提供了一种制度方案或者可供试错的借鉴。

第二章论述城管主体的多维构设。主体设置在城管执法的诸多问题中显得格外重要却又复杂难解，且该问题呈现出鲜明的多维样态：在横向维度上，其主要表现为城管主体在地位上是与其他工作部门平行还是属于下设机构、在管理权和执法权的统合上是独立行使还是合署办公、在履行职责的过程中如何与其他部门衔接乃至于协调配合；在纵向维度上，其主要表现为城管主体在国务院和省级政府中是否应当设置以及如何设置、在市区街道中层级数量和执法权限等应当如何处理；而在内部设置上，其主要表现为城管内部由哪些机构组成、某些机构的职能界限和特性，以及执法队伍的地位、性质和编制方面的问题。对照现有的大城管立法例，探寻组织合理化的部门、层级和内部设置，是最大限度地发挥城管职能的必经环节。

第三章论述城管与其他部门的行政协作。部门间行政协作是指不同行政部门之间为了实现同一行政目的，相互协作、相互配合，共同实施行政行为的活动。这种协作之所以存在，不仅是因为其自身所具有的一系列优势，更是因为单凭某一部门的职权和能力难以实现或难以更好地实现其自身的行政目的，从而不得不申请其他部门协助或与之合作完成。尽管在以城管部门为协作一方的现行立法中，常态化、共时性与安全保障等机制性特征已经愈发鲜明，但在部门利益的驱使下，单方面地帮助其他部门却无明显回报的“单方协助”模式，往往会将行政协作带入消极被动甚至应付了事的施行性困境；而变“单方协助”为“双方互助”，使各部门都能在其相互关系中受益而非只是单纯地付出，则是应对协作困境的根本性出路；同时，大城管上位指挥机构模式和严格且细化的强制性规范模式，亦是互助模式无法实现时可供选择的有效方案。

第四章论述数字化城管的四元构成。数字化城管是以数字信息管理技术为基础、采用单元网格和城市部件来划分管辖、通过监督中心和指挥中心的“两轴机制”以及案件处理的闭环运行系统来实现城市管理的一种科学管理模式，其已在我国多个城市中付诸实践并显示出相应的成效。在技术层面，无论是作为技术基础的数字通讯技术和信息管理系统，还是作为特色应用的“城管通”APP智能终端，其实都是围绕“信息”展开的，数字城管不仅提高了信息内容的准确度、通畅了信息流动的渠道，而且节省了人力成本、优化了行政服务效能。在主体层面，很多城市采用了监督中心和指挥中心“两个轴心”并行的内部管理体制，以及“一级监督、两级指挥”的纵向管理模式；其信息共享的理想形态表现为以各部门自身的数据库为基础，逐步整合成通用的信息数据库并向各部门和层级开放。在效能层面，信息收集、案卷建立、任务派遣等六个阶段形成了案件处理的“闭环运行系统”；“管理部件”和“事件”的管理对象划分使得案件发生后能够迅速判断出与之关联的责任部门，而“万米单元网格”的管理地域划分则使案件发生后能够迅速确定出应由哪一区域的机构或人员负责处理。在参与层面，目前主要集中于“信息收集”阶段，即社会公众与信息采集员共同构成了案件发现及上报的主体；对于数字城管网站而言，增设或完善“网上打分”、“咨询建议”及其他服务项目，能够显著扩大参与并为市民生活带来更多便利；对于市民城管通而言，集中精力完善并优化专属服务、减少或取消通用项目，则能使其提供的服务更加符合资源优化配置的要求。

第五章论述城管考核机制中的指标体系。面对城管执法实践中的一系列问题，设立并完善科学合理的评价/考核机制，有助于以“结果评价”来督促和改进“工作过程”，从而进一步推动城管工作的精细化、严格化和规范化。而在城管考核的机制建设中，首要的、也是更为核心的则是考核指标的设置：在考核指标的导向性上，波伊斯特模型能够较为完整地概括出城管考核的主要方向，并与部分地方的规定存在相通之处；在考核指标的设定原则上，根据对4部城管考核规范的分析和总结，其应当遵循全面性原则、真实性原则、可操作性原则及坚持过程和结果并重；而在考核指标的量化评价上，根据对8部城管考核规范的分析和总结，赋分量化方面应当在考核细目与具体赋分、分数分配和扣分规则等方面做到合理设置，计分量化方面则应在分制、计分公式、单独加减分项等方面做到合理设置。

第六章论述市民参与城管评价的制度框架。市民参与城管评价是当前以“开门打分”、“开放式考核”等为发展趋势的城管考核机制的重要组成部分；尽管武汉等城市开展的“商贩给城管打分”一经实施便引发了大量争议，但构建一套完整且周延的制度机制则能有效推动其良性运转并发挥功能性优势。在市民评价的“打分项”上，应当与城管考核的指标体系建立关联，并对事权指标和特殊指标分别设置；在市民评价的公正性上，由市民而非商贩打分并完善打分程序，是解决二者之间利害关系及城管不作为的主要方式；在市民评价的渠道上，应当采取传统渠道、网络渠道和专职渠道的多元架设，并对各渠道的参与对象选取、问题和答案设计以及具体评价方式等加以优化；而在市民评价的实效性上，评价结果应当作为城管考核成绩的必要组成部分而对其利害关系产生影响。

第七章论述城管效能的能效场域。城市管理的持续和深入发展对于城管机关的效能水平提出了越来越高的要求，在“提高效能－测量效能－发挥实效”这一循环系统中，“发挥实效”的目的是让效能优秀的组织或个人有所收益，让效能不佳的组织或个人遭受不利，从而激励或督促其效能水平的提高。为实现这一点，应当构建并完善城管效能的“能效场域”，通过“声誉”、“财务”和“职务”等元素及其诸种作用力形式向场域内的部门和人员辐射能量。按照作用力由弱到强的顺序，“声誉”元素包括陈列式公示、排名式公示、通报表扬/批评和内部质询；“财务”元素包括工作经费、货币奖惩、绩效工资及资金出入机制；“职务”元素包括职务晋升、停职检查/调整岗位、解聘/辞退及职务变更依据。从目前的立法和实践状况上看，部分作用力形式甚至部分元素本身还存在着设定、机理乃至于如何取舍的问题，在逐步解决相关问题的同时，系统化和数字化亦是城管能效场域建设的重要方向。

第八章论述城管柔性执法的多重面相。为系统性地拆解“执法－抗法”这一双输格局，各地方城管普遍采用了比较温和的柔性或非强制执法手段；由于其在实践中呈现出鲜明的灵活性和多样性特征，使得“城管柔性执法”存在着“多重面相”，主要包括：行政指导等常规手段及作为其变种的花样执法、信用机制的基础形态和高级形态、居于执法边缘的“和谐共处”，以及为相对人“根本解决问题”等。通过对诸面相分别进行案例分析和效益量化可知，任何一种面相都未呈现出完美的效益曲线并存在着明显的实践困境，因此在城管的具体执法情景中，应当根据综合效益、特殊指标、执法领域等因素对诸面相进行“优先级”设置。

第九章论述城管执法场域中的协商机制。城管执法场域中事端丛生、纷争不断的根源，乃在于城管主体、摊贩和周边居民三方之间及各自内部的利益分歧；由于这种复杂的利益纠葛难以或无法通过单纯的执法手段予以消除，因此需要构建一套开放而合理的协商机制来协调各方利益：以居民为支点的协商机制既包括居民参与城管执法，又包括自治形式的居民内部协商；以摊贩为支点的协商机制既包括自治形式的摊贩内部管理和外部维权，又包括其与城管的沟通、互动和交流；以城管为支点的协商机制则既包括对摊贩合法性、疏导点及相关问题的人性化管理，又包括共治形式下的开放居民参与；而在此之前，以城管为“连结点”或“中间人”并使三方主体同时在场的“三方共同协商”，则应具有更高的优先级。

图书目录：

导 言

一、问题的提出

二、研究主题的导向与构成

三、研究进路与基本框架

第一章 城管事权的法理构筑

第一节 纵横纷扰中的城管事权

第二节 城管事权的横向维度：“相对集中”下的处罚权

一、作为城管法源的相对集中处罚权

二、城管横向事权的现状、标准及划分规则

三、城管事权横向划分的正当性构筑

第三节 城管事权的纵向维度：“处罚权”的相对集中

一、处罚权纵向剥离与相对集中之缘由

二、处罚权集中下的职权分割及实践表现

三、城管事权纵向划分的正当性构筑

第四节 迈向事权明晰与统一调度的大城管立法

一、指挥机构的统一调度

二、管理对象下的事权明晰

三、大城管立法的事权机理与展望

第二章 城管主体的多维构设

第一节 城管主体的横向维度：部门间的并行与协作

一、城管主体的部门地位：并行还是下设

二、城管主体的合署办公：管理权与执法权

三、城管主体的横向关系：指挥机构与协调机构

第二节 城管主体的纵向维度：层级间的架设与分工

一、城管主体的上位建制：统一的立法与管理？

二、城管主体的基层分布：以街道为重心

第三节 城管主体的内部设置：部门内的机构与队伍

一、城管主体的内设机构：监督、宣传及其他

二、城管主体的执法队伍：地位、性质和人员编制

第三章 部门间行政协作的城管视角

第一节 部门间行政协作的概念性重释

第二节 部门间行政协作的必要性溯源

第三节 部门间行政协作的机制性解读

第四节 部门间行政协作的施行性困境

第五节 部门间行政协作的应对性出路

一、构建双向互助的持续性机制

二、通过指挥机构推进协作实现

三、通过制度规范强制协助执法

第四章 数字化城管的四元构成

第一节 数字化城管的技术层面

一、数字化城管的基本定位

二、数字化城管的核心技术及应用方式

三、以“城管通”APP为终端的信息工具

第二节 数字化城管的主体层面

一、数字城管主体的内部设置：应对于系统构成的“两轴机制”

二、数字城管主体的纵向设置：管理模式、指挥调度和争议协调

三、数字城管内部的信息共享：迈向部门和层级间的通用数据库

第三节 数字化城管的效能层面

一、数字化城管的运作流程：案件处理的闭环系统

二、数字化城管的管辖划分：部件、事件和万米单元网格

三、数字化城管的信息采集：信息员的人事管理、工作内容和要求

第四节 数字化城管的参与层面

一、接纳公众参与的数字城管系统

二、数字城管中的网站参与：信息发布、网上投诉和考评通报

三、数字城管中的市民城管通：投诉上报、地图查找和便民服务

第五章 城管考核机制中的指标体系

第一节 城管考核指标的导向性构筑

第二节 城管考核指标的项目选择与设定要求

一、考核指标的设置应当具有全面性

二、考核指标的设置应当具有真实性

三、考核指标的设置应当具有可操作性

四、考核指标的设置应当坚持过程和结果并重

第三节 城管考核指标的量化设置和分数计算

一、指标量化的必要性和技术难题

二、城管考核指标的赋分量化

三、城管考核指标的计分量化

第六章 市民参与城管评价的制度框架

第一节 市民参与城管评价的“打分项”设定

一、事权指标下的市民打分项设定

二、特殊指标下的市民打分项设定

第二节 市民参与城管评价的公正性争议

一、争议之一：商贩与城管存在利害关系

二、争议之二：可能引发城管不作为

三、方案之一：市民而非商贩打分

四、方案之二：优化打分程序设置

第三节 市民参与城管评价的多渠道架设

一、市民评价城管的传统渠道

二、市民评价城管的网络渠道

三、市民评价城管的专职渠道

第四节 市民参与城管评价的实效性保障

一、在考核总成绩中配置相应的权重

二、与被评价者收入、职务等建立关联

第七章 城管效能的能效场域

第一节 在能效场域中“着陆”的城管效能

一、走出形式化的城管效能测评

二、交互于“效能”的“能效”场域建构

第二节 能效场域中的“声誉”元素

一、陈列式公示

二、排名式公示

三、通报表扬和通报批评

四、内部质询

第三节 能效场域中的“财务”元素

一、工作经费

二、货币奖惩

三、资金出入机制

四、绩效工资

第四节 能效场域中的“职务”元素

一、职务晋升

二、停职检查和调整岗位

三、解聘和辞退

四、职务变更依据

第五节 诸元素交错辐射的能效场域建设

一、城管能效场域的系统化建设

二、城管能效场域的数字化建设

第八章 城管柔性执法的多重面相

第一节 城管的柔性执法改革及分析工具

一、拆解“执法－抗法”循环的城管柔性执法

二、评述柔性执法不同面相的分析工具

第二节 面相之一：行政指导等常规手段及其变种

一、常规柔性执法手段：以行政指导为代表

二、常规柔性执法手段的变种：各类花样执法

三、常规手段的实践困境：根本矛盾与柔性边界

第三节 面相之二：信用机制的设立与运转

一、信用机制的基础形态：道德上的诚信压力

二、信用机制的高级形态：实体上的失信惩戒

三、信用机制的实践困境：违法执法与信用不及

第四节 面相之三：居于执法边缘的“和谐共处”

一、“和谐共处”：双方合意下的执法默契

二、“和谐共处”的实践困境：执法不作为与居民负效益

第五节 面相之四：个案之中的“根本解决问题”

一、“根本解决问题”：来自城管主体的“利他帮助”

二、“根本解决问题”的实践困境：成本高昂与转移负担的风险

第六节 城管柔性执法诸面相的“优先级”设置

第九章 城管执法场域中的协商机制建构

第一节 作为协商机制缘起的三方利益纠葛

第二节 以居民为支点的协商机制建构

一、居民与城管的协商机制：行政参与的微观适用

二、居民内部的协商机制：自治形式下的居民决定权

第三节 以摊贩为支点的协商机制建构

一、摊贩内部的协商机制：自治形式下的管理和维权

二、摊贩与城管的协商机制：沟通、互动和交流

第四节 以城管为支点的协商机制建构

一、城管与摊贩的协商机制：合法性、疏导点及相关问题

二、城管与居民的协商机制：共治视野下的开放参与

第五节 以城管为连结点的三方共同协商

结 语

参考文献

漂浮在河道中央的三年时光（代后记）

章节片段：

始于2000年前后的相对集中处罚权，是在行政执法领域对于各部门事权纷争的一次重要创新和突破；而晚近部分地方开展的大城管立法，则是对于相对集中处罚权的再突破：这一模式其实是从反向上消解了相对集中处罚权的制度架构，让城管和各部门恢复到各司其职、各负其责的状态下，同是也就消解了相对集中处罚权所带来的城管事权在横向上不堪重负、在纵向上相互割裂，以及由此产生的种种问题；而相对集中处罚权之前的多头执法、多头处罚等问题，则是通过“指挥机构的统一调度”和“管理对象下的事权明晰”这两个核心机制予以化解。然而，由于目前大城管模式尚处于起步阶段，其在立法和实践中仍存在一些问题，比如，（1）由于指挥机构必须上位于城管和各部门，其统一调度权也能够以行政命令的形式向下传达，并要求城管和各部门必须服从，因此，其权限的具体内容、指挥各部门的范围和幅度、行使程序应当为何等，仍有必要进一步加以明确。（2）大城管模式下如何对各部门进行监督和考核，采用何种评价标准及奖惩方式，城管和各部门不服从指挥时应当如何追究责任，乃至于指挥机构行使权力时应当如何对其进行监督等，目前的立法都没有明确规定。（3）对于以管理对象为中心的事权明晰，目前很多地方的相关立法都未能同时跟进，而如若在确定事权的过程中产生需要在部门间调整的问题时应当如何处理，也是关涉大城管事权基础的重要问题。总之，尽管大城管的法律规范尚不健全，但其在法理基础上是能够成立的，其在解决城市管理事权纷争上的创新和突破也表明其是值得尝试的；而其目前在立法上的种种欠缺，则需要通过实践中的试错和总结来不断加以完善。