不予调查处理的实践问题及规范做法

公安执法实践中，对于不属于公安机关管辖的警情以及经过调查认为不需要作出行政处罚的情况较为常见，结合情况分别可以做出不予调查处理、终止调查与不予处罚的决定。但是，部分基层单位在适用过程中存在许多问题，极易导致在行政复议、诉讼以及涉法信访投诉中被认定为执法问题，甚至影响公安机关的执法公信力。本文旨在通过梳理上述公安机关不予调查处理、终止调查以及不予处罚等执法决定的概念、常见问题及规范做法，以期为广大基层公安机关执法民警提供参考，共同提高公安执法规范化的水平。

一、概念与法律规定

不予调查处理是指在受理环节，对不属于公安机关管辖的事项做出的不予调查处理的决定。

法律依据主要是《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（三）项：公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。

根据上述规定作出的口头告知以及书面告知，都属于不予调查处理的决定。

适用阶段

不予调查处理仅适用于受理阶段，即在接报案之后决定受理之前，已经受理的则不能再适用不予调查处理；终止调查和不予处罚适用于调查结案阶段。

适用情形

不予调查处理仅适用于公安机关没有职权管辖的情形。对于在接报案时可以判断不属于公安机关管辖的事项，应当告知其到有管辖权的机关（如其他行政机关、法院等）维护自身权益。对于属于公安管辖事项，即便认为无违法事实或无属地管辖，也应当先行受理，也即是说不予调查处理针对的是职权管辖。

决定时限

不予调查处理应当在接报案后24小时内决定，对于疑难复杂的最长不超过3日。

二、适用中的突出问题

一是口头告知不予调查处理不规范。

办案单位对当事人的口头答复，代表了公安机关对当事人的报案事项不予受理的正式决定，意味着公安机关将不再启动调查程序，这对当事人的权益产生了重大且实质的影响，因此告知行为必须严谨规范。但在实践中，部分单位对口头答复比较随意，如在电话里简单告知其事项不归公安机关管辖，不表明执法身份，也不留存音视频证据，导致后期行政复议诉讼过程中被认定为不履职。

二是对口头告知不服的，不出具书面告知书。

实践中，部分办案单位对不属于公安管辖的事项往往仅停留在口头告知当事人，对于当事人提出异议的，也不依法出具书面告知书。

宋某某诉某分局不履行法定职责一案。宋某某系某区村民，于2000年在村西处建公共厕所和垃圾池各一个，并使用至今。2019年8月14日晚上9点左右，宋某某发现所建公共厕所和垃圾池被拆毁，遂报警。某派出所派两名民警到场后查看了现场，告知宋某某此拆除行为是街道办事处和村民委员会联合拆除的，告知其去街道办事处和村委会，公安机关不予处理。宋某某请求民警将调查过程和不予处理意见作出书面答复。民警拒绝作出任何书面答复，随后离去。宋某某以分局不履行法定职责为由，向法院提起诉讼。法院经审理认为，本案中宋某某对口头告知的内容不认可，且当场要求书面告知处理结果，但民警予以拒绝，构成不依法履行法定职责，故判决责令该分局于法定期限内对原告宋某某的报警作出处理，并将处理结果书面告知原告宋某某。

三是对报警事项未充分核查即做出不予调查处理。

对于当事人的报警事项，如果不属于公安机关管辖且基本事实清楚，证据充分的，可以依法做出不予调查处理决定，但是部分办案单位缺乏诉讼意识和证据意识，仅仅根据当事人陈述和初步了解的情况就做出不予调查处理决定，往往导致工作被动。尤其是，对于政府拆迁、村民自主腾退等对违章建筑进行拆除引发的报警，公安机关要核实拆除行为的实施主体以及拆除的具体过程，佐证系政府行为或者村民自治组织的自治行为后，才能出具不予调查处理决定。

四是出具《不予调查处理告知书》未附带告知诉权。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定：行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。同样，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

根据上述规定以及执法实践，不予调查处理的决定属于对当事人权利义务产生不利影响的具体行政行为，当事人有提起行政复议诉讼的权利。因此，公安机关在做出不予调查处理决定的同时，要依法告知其诉权。执法实践中，办案单位往往忽略通过口头或者笔录的方式告知当事人复议诉讼的权利、途径和期限，客观上侵犯了当事人的复议诉讼权利，也延宕了公安机关的应诉期限，增加了司法成本。因为具体行政行为的行政诉讼期限是六个月，但未依法告知诉权的，则行政诉讼期限为一年。

三、规范做法

一是适用情形。规范适用不予调查处理需要把握三个方面：

第一

仅限在接报案阶段。如果已经受理为行政案件的，则不能出具不予调查处理。

第二

仅限对事项进行初步审查，即查明不属于公安机关职责范围 。对于事项是否属于公安机关职责范围暂时无法查清的要先依法受理，再做进一步调查。

当事人报案称被网友以虚假理由借款1000元后失联，如果在接报阶段查明系正常借贷，可以直接做出不予调查处理决定，否则应当受理后进行调查。

第三

仅限职能管辖。不能以无属地管辖为由不予调查。实践中，常见的公安没有职能管辖的情形包括：单纯的民事纠纷，如借贷纠纷；其他行政机关管辖的事项，如施工噪音扰民、环境污染行政违法行为；政府行政行为，如政府拆迁行为；行政机关工作人员在执行职务时的侵权行为。

二是规范程序。规范的不予处理决定程序分为三个方面：

第一，口头告知。

对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案。告知时要表明执法身份，要明确告知报警事项不属于公安机关管辖，同时要告知当事人主管机关的名称并解释理由。

第二，书面出具《不予调查处理告知书》。

报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当依照规定在执法办案平台开具《不予调查处理告知书》并送达对方，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。

第三，告知行政复议诉讼权利、途径和期限。

无论是口头告知还是书面告知，都应当告知当事人可以在六十日内向属地区政府提出行政复议[ 根据北京市相关通知要求，2022年7月1日起，统一由属地政府负责对公安机关行政行为开展行政复议活动。]或者六个月内向人民法院提出行政诉讼。

三是注意事项。

需要在以下三个方面注意：

第一

在口头告知不予调查处理时要全程录音录像，避免后期举证困难。

第二

对于当事人当场对口头告知不服提出异议的，一定要出具书面告知书，不能以当事人没索要书面告知为由不予出具。

第三

要在开展充分调查的情况下才能做出决定，尤其是对于涉及政府拆迁、政府工作人员执行职务时侵权等情况，必须在充分核查政府行为、工作人员身份情况下，才能做出不予调查处理决定。

第四

要把握工作时限，一般报警24小时内要做出决定，疑难复杂的不超过3日，因此最迟要在3日内做出不予调查处理决定。

作者：昌平分局法制支队支队长 任强锋

审校：法制总队三支队 彭杨