印第安保留地自治权有多大？

NO.449 作者：辛迪夫 制图：听风者

印第安人是美洲大陆的原住民。从16世纪欧洲大陆的殖民者第一次登上美洲大陆开始，欧洲移民就与印第安人展开了接触。19世纪30年代，美国施行了“保留地”制度，试图将白人社会与印第安人隔离开来，自此形成了保留地，而印第安人在保留地当中的自治权则是一种有限自决权，在当下社会中已经显得格格不入，保留地制度本身也面临困境。

印第安人群像。

印第安人在欧洲殖民者到来之前，已经形成了一定的文明。但是，由于科技水平的巨大差距，以及殖民者带来的传染病，印第安人社会很快土崩瓦解，并最终被欧洲殖民者和美国政府驱赶到西部地区。

1830年安德鲁·杰克逊总统向国会递交的年度报告，叙述了清除印第安人的进展。

英法殖民时期，印第安人与殖民者冲突不断。殖民公司声称移民至美洲可以获得免费土地，但是当移民到达美洲大陆之后，被告知土地虽然是免费的，但是需要自己从印第安人手中抢夺得来。于是，殖民者对印第安人展开了驱赶与谋杀，以从印第安人手中获得土地。

一张1899年描绘美国骑兵正在追杀美洲原住民的彩色版画。

在美国建国之前，印第安人看到英国实力强大，选择投靠英国。英王为了答谢印第安人，在1763年公告：以阿巴拉契亚山脉为界，以西的地区归印第安人所有。印第安人最大的部落易洛魁联盟更是在其后爆发的北美独立战争中与北美大陆军为敌。美国独立战争当中，印第安人更是欠下了美国人的血债：在宾夕法尼亚的怀俄明谷地，英军指挥的印第安军屠杀了近5000名支持美国独立的民兵。

易洛魁联盟的防御工事。

美国建国之后，看到印第安人对新生国家的敌意的美国政府迫于国力尚且弱小，只得先选择与印第安人媾和，等待时机再解决印第安人问题。

美国建国之后，印第安人内部也因此接触到了很多西方的理念与技术，努力发展自己，在美国南方甚至出现了所谓“文明五部落”，即五个接受了西方文化的印第安部落。这几个部落施行资本主义经济，说英语，信西方宗教，蓄奴，其中最大的切诺基部落还根据美国宪法制定了自己的宪法，建立了中央政府。

文明五部落是指美国原住民中奇克索人、切洛基人、乔克托人、克里克人以及塞米诺尔人五个部落。

印第安人发展自己的努力被美国19世纪的“西进运动”打破了，印第安人被迫迁往西部划定的保留地。美国白人高举“昭昭天命”的旗帜，认为自己占领印第安人等的土地、拓展美国的疆土是上帝的旨意所在，不停地向西扩张，直到太平洋。

横屏

美国领土扩张。

为了使得占领印第安人土地合法化，美国最高法院宣布印第安人对美国境内的土地只有使用权而没有所有权。美国政府在1824年成立了一个“印第安事务办公室”（Office of Indian Affairs）（1947年改名为印第安事务署, Bureau of Indian Affairs），用以协调印第安人与美国政府之间的关系；在1830年通过了《印第安迁移法案》，对美国总统授予了将所有的印第安人迁往西部的权力。

这是第一次美国政府将印第安人承认为人，但是除此之外美国政府并没有更进一步的保障印第安人的权益：1838年，美国南部的“文明五部落”的居民被强迫迁往西部，约20%的切诺基人死于途中，这次强迫迁移被称为“血泪之路”；1835-1842年，佛罗里达的塞米诺人不愿被强制迁移，与美国政府打了一仗。

印第安事务署旗帜。

为纪念美国西进运动而建造，位于密西西比河畔，被誉为“通往美国西部的大门”的圣路易斯拱门。来源.wikipedia

在1840年之后，美国几乎所有的印第安人都被送到了密西西比河以西的美国西部地区。

美国国内的各个印第安人保留地共275个，分布在美国的26个州，总面积约225400平方公里，约占美国总国土面积的2.4％。根据美国学者的研究，“在这275个印度安人保留地中，既有联邦保留地，也有州保留地，其中州保留地主要集中在东部，以纽约州最多；而联邦政府保留地主要分布在西部。印第安人保留地在面积上相差甚远，其中面积最大的保留地为俄克拉何马州的纳瓦霍部落领地，面积为623平方公里，最小的保留地面积仅为0.4平方公里。而且其中相当一部分土地是由非印第安人所有，甚至许多保留地上印第安人完全被非印第安人所“包围”，这就是“印第安人保留地的幻象”。

横屏

美国印第安保留地分布。

纳瓦霍部落领地。来源.wikipedia

去过美国旅行的人可能知道，在许多印第安保留地里面，是可以合法开展博彩等在其他地方的非法行业的，也有许多印第安人因此致富。但是事实上，印第安人在保留地里面的生活相当凄惨：保留地当中的印第安人人均寿命仅有白人的2/3，失业率达到了60%以上，卫生条件恶劣……有美国学者说：“印第安人……是我们国家中最为贫困、经济条件最为凄惨的一群人，他们的生存处境不仅与其他美国人相去甚远，而且与城市贫民窟中生活的人比起来也相形见绌。”

印第安保留地的悲惨的现实，是由于保留地的地位不明晰导致的。美国政府一方面想要让印第安人维持自治权，以粉饰门面；一方面又不把印第安人当作正常人看，试图维持其对印第安人的所谓“托管权”。

美国的所有印第安人都需要接受其所属部落的管理，部落是印第安人的组织单位。按照美国印第安人法，部落有着相当程度的自决权与自治权，还被授权拥有在其领地上的司法权。

切洛基部落的宪法。

不过，事实上美国印第安人的自治处处受到美国政府的掣肘，美国政府赋予印第安人的自治根本上就是个笑话。

美国政府在处理对印第安人以及保留地的事务上，依据一系列“美国印第安人法”，这些法律法令是美国政府与印第安人签订的一系列条约、美国国会颁布的有关印第安人的种种法令、美国各个法院做出的关于印第安人的裁决等等的集合，其中充斥着自相矛盾的说法、极为特殊的法令，令人困惑的表述。这就导致了美国政府在处理印第安人保留地事务时出现了许多问题。

根据印第安人法，由于美国政府曾在历史上拿走了印第安人的大量土地，因此从道德和法律意义上来说，联邦政府有义务履行“尊重印第安部落的主权、保护各个部落及向部落提供食物、衣物和其他服务”的承诺。但是总的来讲，美国政府在执法时都把印第安人当作没有完全行为能力的人，印第安人无法也没有能力享受完全的主权，其生存、发展必须需要美国政府的指导与帮助。

研究美国印第安人法的书《美国印第安人法：原住民国家与联邦系统》

美国政府内部也是有许多部门，在实践当中，美国国会对处理印第安人事务拥有全权。这是由于美国各任总统都并不关心印第安人事务，而司法机构根据印第安人法不能参与联邦政府的印第安人事务，所以美国国会对印第安人事实上是拥有了生杀大权，如果有必要，甚至可以直接撤销一个印第安人部落，而撤销部落就意味着该部落所有印第安人都自动成为了法律上的非人。

2014年，美国印第安人、农民、和牛仔骑马上街，在华盛顿国家广场和国会附近等地示威，抗议输油管道项目。。来源.wikipedia

美国国会的每一种处理印第安人事务的权力都能够完全制约印第安人在保留地当中的自治、自决权。根据法律，印第安人可以在保留地当中组建部落政府，选择自己保留地的政府组织形式（即选择政体），制定宪法，但是美国国会按照另一部法律却又可以全面负责印第安人行政事务，规定印第安人部落的法律。印第安人可以管理自己部落的土地，自己掌握财政权，但是美国国会又可以任意处置部落保留地的土地以及印第安人的公共财产。在“必要的情况下”，印第安人的土地会在“给予适当补偿的情况下”被美国国会任意处置。

有法学家认为，“联邦政府在削减印第安人土地和部落主权上所拥有的广泛权利，使印第安人部落很难避免依附于联邦政府提供的指导和馈赠。”简洁直白地讲，就是美国的印第安人的权利已经被悉数取缔，以至于不依赖联邦政府就已经无法生存。

既然印第安人并不能在保留地当中实现自治，那么，美国的联邦政府究竟有没有起到为印第安人提供“托管”帮助的作用呢？

按照美国的法律，保障印第安人权益的是印第安人事务署，其主要职责就是协调美国政府与印第安人之间的关系；具体从事的工作包括对保留地事务、土地的管理及向印第安人提供各种服务。不过，这个部门从诞生开始，就受到各种因素的制约，使得其并不能为美国印第安人提供良好的服务。

印第安人事务署办公地。来源.wikipedia

从人员安排的角度来讲，印第安人事务署的大部分职员都是印第安人，这在某种程度上有助于消除印第安人对联邦政府的怀疑，有利于增进两者之间的相互信任。这一安排也对这一机构更好地了解印第安人的真正需要和文化特征提供了机会，从而有助于其更好地维护印第安人的利益。然而，由于在历史上在印第安事务署工作上的失职和渎职严重损坏了印第安人利益的缘故，印第安人对这一机构有着深深的不信任感。

现任美国内政部（印第安人事务署上级机构）部长哈兰德就有印第安血统，因此被称为美国历史上第一位印第安部长。来源.wikipedia

从制度设计的角度来讲，印第安人事务署是希望通过区区一个政府部门来实现对整个美国印第安人群体、所有22万平方公里保留地的管理，其能力势必受到其管辖范围过于广阔、管理人数过多的问题所制约，显得有些自大。

也正是因此，印第安人事务署的工作，很明显并不能满足人们对它的预期。2000年印第安人事务署成立175周年的庆典上，前任美国内务部总管印第安人事务的负责人在贺词当中说：“事实是，……这一机构（印第安人事务署）通常处心积虑地伤害它本应为之服务的群体。”从1824年印第安人事务署成立之后，迄今为止，共有一千多项调查、研究报告、委员会决议要求对印第安人事务署进行改组、裁撤，但是美国联邦政府至今依然没有对其进行任何改革，印第安人事务署也依然是美国国会的代表，作为“美国所有印第安保留地的老大”行使着极为广泛的权力。

而且印第安人事务署的服务能力也极差，在1996年，印第安人事务署管理的印第安人个人账户里面有20亿美元的资金下落不明。在白人要求开发保留地资源的时候，印第安人事务署往往也会仅仅只照顾到白人的利益与要求，罔顾印第安人的利益。

美国联邦政府对印第安人的操作，连美国政府内部有良知的人也看不下去了。1977年一份美国印第安人政策评估委员会的《最终调查报告》认为，“印第安人事务署与保留地制度已经把（美国政府对印第安人和其部落的）托管原则用作发展自身对印第安部落和印第安人进行日复一日‘家长式统治’的一种工具。”

正是这样。印第安人的保留地制度，不管印第安人在其中有多大的自治权，也无济于事，因为对于所有人来说，保留地制度是一个“双输”的事物：对于白人来说，保留地制度无益于印第安人融入白人社会，实现美国社会的文化纯洁；对于印第安人来说，保留地制度既是其在历史上受到白人侵害的活罪证，又不能使得印第安人受益，甚至还有可能使得印第安人遭到联邦政府的种种利益的侵害。

美国印第安人博物馆。来源.wikipedia

总而言之，美国的印第安人保留地制度是历史遗留的沉疴，既不能实现印第安人的自治，也无法给印第安人与美国带来福祉。美国政府应当改良印第安人问题方面的积弊，真正为印第安人的人权而考虑，而非是一昧地认为自己负担了天命来拯救印第安人。

参考资料（上下滑动）：《民主与效率视角下的印第安部——以美国印第安S部落为例》范薇；《美国印第安人保留地制度现状研究》杨恕；《当代美洲国家民族自治政策探析》武闽；《美国印第安部落博彩业及其法律规制》郑勇

* 本文由作者提供，不代表地缘谷立场