【专项债券100问】ABO模式和专项债券融资模式的不同？

近年来，随着政府融资渠道的逐渐收紧，ABO模式开始兴起。什么是ABO模式呢？它和专项债券融资模式有什么不同呢？

一、什么是ABO模式？

二、ABO模式的起源

三、ABO模式的运行特点

四、ABO模式和专项债券融资模式有何不同？

附：ABO模式案例——甘肃省酒泉肃北地区马桥公路项目

一、什么是ABO模式？

ABO模式，一般指授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式。是指在当地政府的授权下，由开发建设主管部门将区域土地整理、基础建设、投资促进和经济发展等社会公共服务职能，授权和委托至成功转型平台公司或社会资本方企业，并以特许经营形式加以实施，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用的合作开发模式。

简单来说就是由政府授权公司履行业主职责，公司依约提供所需公共产品及服务，政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付授权运营费用。

二、ABO模式的起源

较多的舆论观点认为，ABO模式系北京市首创。2016年北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》。由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

三、ABO模式的运行特点

根据目前已有的ABO模式项目情况，ABO模式的运行有如下特点：

①　通过直接授权或招标程序确定项目业主

政府将项目以授权的方式交由相关企业建设、运营，相关企业依授权履行业主职责，政府依据协议给予补贴，合作期满项目无偿移交给政府。

②　签订特许经营协议

政府通过采购程序选择被授权业主后，再通过协议或相关授权书确认其业主的角色、责任和权利。

③　项目需具备一定的收益性

ABO项目需具备一定的收益性，社会资本承担合理的投资风险，项目业主通过项目收益分配取得回报。也就是说，项目本身需要符合投融资逻辑，投资主体能够通过项目运营取得回报。

④　项目无明确的合作年限限制

ABO模式并无明确的合作年限限制，系根据政府方的具体授权内容和授权期限等因素确定。

⑤　项目收益主要来源两方面

项目收益主要来源于两个方面：一是政府支付的授权经营服务费，二是项目自身所具备的经营性收益。

⑥　设置绩效考核指标

根据ABO模式实操案例，政府通过对企业设置绩效考核指标等方式作为支付授权经营服务费的参考依据。

四、ABO模式和专项债券融资模式有何不同？

通过对比，ABO模式和专项债券融资模式的不同主要在于以下几方面：

①　支持的项目领域范围不同

ABO模式并无明确的领域范围要求，而专项债券融资有明确的支持领域，项目需符合发改委和财政部规定的十大领域。

②　收益来源不同

ABO模式项目业主收益主要来源于政府支付的授权经营服务费和项目自身所具备的经营性收益，而专项债券项目为收益与融资自求平衡项目，项目收益来源于项目自身的建设内容。

③　项目期限不同

ABO模式并无明确的合作年限限制，系根据政府方的具体授权内容和授权期限等因素确定；而专项债券有明确的期限类型，财库〔2020〕36号明确专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。

④　模式合规性不同

财政部在《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》明确指出：由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，因此，存在一定地方政府隐性债务风险隐患；而专项债券是《预算法》规定的地方政府合法的举债融资渠道，不涉及隐性债务。

附：ABO模式案例——甘肃省酒泉肃北地区马桥公路项目

以下介绍一则以ABO模式实施的甘肃省酒泉肃北地区马桥公路项目，便于对实践操作的ABO项目有一个直观认识。

作为公路项目建设实施流程，该项目的运作过程主要有以下几条设计要点:

①　由省交通运输厅发文(甘交建设函[2019202号)授权具有相应融资和建设运营实力的甘肃省公交建集团作为本项目的运作实施方。

②　酒泉市政府与甘肃省公交建集团签署《授权经营协议》，由公交建集团负责项目前期、投融资、设计、施工及运营工作，成立马桥项目办公室(简称“马桥项目办”)。

③　项目办公室成立后，办理前期手续及开工手续，省公交建集团成立马桥项目办公室，负责马桥项目立项、备案、环评等开工建设审批手续、设计方案及技术管理工作、组织施工进度总体计划、实现阶段性质量、进度、安全目标,负责项目计量支付，监督资金使用，及项目交、竣工验收工作。

④　项目建成后，省公交建在酒泉市成立酒泉路衍经济开发分公司，负责合同约定区域内项目建设运营及路衍经济开发。

⑤　运营期结束后，由项目实施单位，项目实施单位将符合合同约定标准及等级的项目，移交政府或指定机构；本项目中，ABO更加强调“公建公营”模式，由专业的人做专业的事，主要是为公众提供可持续高质量的公共服务，ABO模式项目也应建立运营期绩效考核制度，以确定是否由被授权企业继续运营。

⑥　运营期结束前三个月内，项目实施机构在符合届时法律法规前提下，根据需要确定是否由公司继续运营。如同意由项目公司继续运营，则双方签订补充协议，就相关事项进行约定。项目公司继续运营需履行的程序应遵守相关法律、法规和规章的规定。运营期结束后，如项目公司不再继续运营，则应向项目实施机构或者省交通厅指定的接收人进行项目资产的无偿移交。

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