立足国际视角，建立我国稀土环境治理措施及体系

　　稀土是生产多种功能材料必不可少的关键原材料，然而稀土生产造成的生态破坏和环境污染却非常严重。为实现全球稀土产业的可持续发展，各国政府高度重视稀土生产过程的环境管理，相继出台了一系列法律法规。

　　本文梳理了中国、美国、澳大利亚等主要稀土生产国稀土环境规制的发展历程，对各国环境规制的特点进行了对比和分析，指出应立足国际视角，吸取西方国家在稀土环境管理上的经验和教训，推动建立本国稀土环境治理措施及全球稀土环境治理体系，以减少本国稀土行业环境污染并促成全球稀土产业链的合理布局。‍

　　全球主要稀土生产国对稀土资源的开发利用都制定了 环境规制政策 ，但其内容和效果差异显著。

　　以中国为代表的发展中国家在稀土环境规制政策的制定上虽然存在 体制不健全 等诸多问题，但随着近年来政策的不断出台，相关体系 逐渐完善 。

　　西方发达国家制定了严格的法律法规，使本国稀土产业环境管理效果明显的同时，苛刻的环保要求严重阻碍了稀土企业的可持续发展。此外，发达国家利用 全球价值链分工 ，通过贸易和投资等形式将稀土污染留在环境管理较为宽松的国家。

　　稀土环境规制对比研究框架

　　应科学认识环境规制的重要性，吸取西方主要稀土生产国在稀土环境管理上的 经验和教训 ，结合在稀土环境管理中遇到的实际问题，逐渐完善中国稀土环境管理体系。

　　国内外稀土产业的环境规制政策

　　由于 国情 和 稀土开发历史 的不同，各国的稀土环境管理方式存在较大的差异。美国、澳大利亚、中国是较早开发稀土资源的国家，其所建立的稀土环境规制体系也最具有代表性。

　　主要稀土生产国的稀土环境规制演化历程

　　美国作为环境规制体系较成熟的国家，在稀土行业环境管理方面不仅拥有专门法案，还可以援引一般环境法案中的相关条款。

　　澳大利亚联邦和各州都有环境立法权，联邦以《环境保护和生物多样性法》和《澳大利亚矿山环境管理规范》为依据管理矿业活动。

　　中国稀土资源开采的 历史久远 ，稀土行业一直处于国家环境法规体系的监管之下，2012年开始逐步形成以稀土污染物排放限制和行业准入标准为核心的稀土专项环境法规体系，这些法规在 遏制中国稀土环境恶化 和 污染蔓延 方面具有关键作用。

　　稀土环境规制对比

　　稀土环境规制包含的种类很多，其中具有代表性包括以下几类：

　　放射性安全管理

　　20世纪90年代，国际原子能机构就提出应将稀土行业作为放射性强制管理行业之一，且在《放射性废物处置》中指明，稀土行业产出的低放射性废物需要多达几百年的可靠隔离才能确保安全。

　　总体而言，由于与放射性政策相配套的制度和监管措施不完善， 中国稀土企业普遍存在放射性处理设施不完备、环保投入不足等问题。 相比之下，美国、澳大利亚、加拿大等国家的放射性法规与制度体系较为完善，但在这些制度的严格约束下，企业的产能受到了严重限制。

　　土地复垦管理

　　为了有序推进稀土矿山土地复垦与生态修复工作，各国纷纷制定了相关的法律法规。

　　中国自土地复垦法律法规实施以来，土地复垦效果明显；美国建立了由联邦到州的土地复垦制度，土地复垦制度和保证金制度引起稀土企业对环境治理的高度重视；澳大利亚在稀土矿开发上坚持“ 开采与保护并举、损毁与复垦并重 ”的原则，并以相关法律为依据，将土地复垦与生态修复贯穿于稀土资源开发的全过程中。

　　大气污染排放管理

　　全球大多数国家对工业污染排放都制定了严格的标准，由于各国稀土产业环境规制的差异性，不同国家的污染物控制项目和指标都存在差异。

　　在大气污染排放管理中，SO2和氮氧化物（NO2）被关注得最多。中国规定氮氧化物每小时排放浓度限值为0.12 mg/m3，标准为全球最严。

　　各国规定的稀土企业每小时排放浓度限值

　　此外，中国根据稀土生产工艺及设备的不同，规定了同一污染物的不同排放限值，实现了从稀土采选、分解提取、萃取分组和分离、金属及合金制取到稀土硅铁合金制备的分阶段精细化管理。与其他国家大气污染排放规制相比，中国在稀土工业污染物排放标准的设立上更具针对性和全面性，处于国际领先水平。

　　环境税费制度

　　美国、澳大利亚在稀土产业环境管理中将经济政策工具与生态保护理念结合，较早建立了矿产资源环境税费制度体系。中国环境税费制度的建立起步较晚，但成效显著，2018年环境“费改税”后，稀土资源税和环境污染税在稀土环境管理中起到了更大的作用。

　　国内外稀土环境税费比较

　　稀土环境污染转移路径

　　为了规避本土环境规制，减少环境税费的缴纳，美国和澳大利亚等发达国家出现了将稀土工业环境污染进行跨境转移的问题。

　　产能转移

　　产能转移是发达国家企业规避环境规制的最直接手段。在利益驱使下，发达国家的稀土企业经常将目光转向环境立法较为宽松的国家；通过在当地投资建厂，转移稀土产业链中污染最严重的冶炼和加工环节，并将环境治理费用转化为自身利润。与澳大利亚类似，美国同样选择通过对外投资合作来转移稀土生产的环境影响。

　　2014年，中国为了保护国内稀土资源，减少环境污染，对稀土出口实行限制，但被美国、欧盟和日本起诉到世界贸易组织，最终以中国败诉告终。这一案例从侧面反映了产能转移是符合发达国家环境利益的选择。

　　管制规避

　　管制规避是指发达国家以紧急事态为由颁布法令，用来规避或免除环境管控。

　　在中国宣布加强稀土出口管制后，严重依赖进口的美国为避免稀土供应链中断，利用 国防管制和总统法令 积极干预，意图越过传统的污染管制方法，转移公众对环境的注意力。美国政策允许相关机构酌情运用法律，优先扩张国内矿产供应链，甚至不惜在环境规制上 “开绿灯” ，以牺牲部分生态环境为代价，提高本土关键产业的生产能力。

　　从全球视角来看，该管制方式具有一定的代表性，任何国家在发展稀土产业的初期，都会面临稀土生产带来的严重环境污染，提高稀土生产的生态效率是稀土主要生产国面临的挑战。

　　渠道转移

　　在中国稀土出口受总量控制指标限制的背景下，为了同时解决 进口依赖度高 和避免 本土环境污染 的问题，美国、日本、欧盟等发达经济体将目光转向了稀土回收利用等新型供应渠道。

　　稀土回收项目不仅使稀土 供应渠道多样化 ，而且可以最大限度减少传统稀土生产对环境造成的污染，是未来稀土供应的重要来源之一。

　　结论

　　面对复杂的稀土地缘政治格局，中国稀土产业在稀土环境管理中 应注意 ：

　　加强稀土环保法律法规的完善和落实，加大环境监管力度

　　完善涵盖全产业链——特别是稀土矿山开采、冶炼分离和加工环节的稀土环保标准体系，动态评估中国稀土环境污染状况，严厉打击稀土生产违法违规行为，加快淘汰落后和不环保的产能。

　　完善环境税费制度，环境治理多样化

　　中国稀土环境税费存在形式单一、费大税小、惩治性弱等问题，其根源在于环境负外部性未完全量化。因此，加强环境影响评估、环境成本量化是完善税费制度的关键。此外，经济激励型和社会型政策也是推动稀土绿色治理的重要保障。利用税收返还、费用减免、公众参与、政策鼓励等方式使企业自觉走上清洁生产的良性循环道路。

　　加强国际合作，推进中国稀土环保标准国际化

　　引进 国际专业人才、先进技术和管理经验 ，引导外资投向稀土环境治理、稀土回收利用、高端应用及器件制造等领域。构建循环经济和绿色生产指标体系，加强重点稀土环保国际标准的制订，发挥企业、研究机构和中介组织的作用，全面提升中国环境标准在国际上的 影响力 ，实现稀土国内标准与国际标准的衔接。

　　本文作者：黄祺深，孙莹，汪鹏，王路，陈伟强作者简介：黄祺深，北京科技大学经济管理学院，硕士研究生，研究方向为关键金属产业经济学；孙莹（通信作者），北京科技大学经济管理学院，教授，研究方向为国际贸易及企业国际化经营；王路（共同通信作者），副研究员，研究方向为关键金属资源环境战略。

　　论文全文发表于《科技导报》2022年第8期，原标题为《国内外稀土行业环境规制对比及启示》，本文有删减，欢迎订阅查看。

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