贾俊雪：稳定宏观经济的积极财政政策

贾俊雪，中国人民大学财政金融学院副院长、教授，中国财政金融政策研究中心副主任。本文转自7月27日人大财税研究所。

2022年7月16日，由中国人民大学中国财政金融政策研究中心主办、财税研究所承办的“中国财政政策论坛2022年第3期”举办。贾俊雪教授受邀作为本次论坛的研讨嘉宾，围绕《稳定宏观经济的财政政策》的主题，梳理了2012年十八大以来的财政政策，总结了其中的内生逻辑，并提出未来稳定宏观经济的积极财政政策提出优化方案。下文整理自贾俊雪教授在论坛上的发言。

首先我们看一下2022上半年经济的情况。一是GDP情况。上半年GDP同比增长2.5%。分产业看，第一产业增加值增长5%，第二产业增加值增长3.2%，第三产业增加值增长1.8%，可以看出第三产业相对比较困难。其中第二季度GDP增长0.4%，实现了正增长，第一产业增加值增长4.4%，第二产业增加值增长0.9%，第三产业增加值下降0.4%。从这个角度看，上半年受疫情最大的是第三产业。二是消费情况。全国固定资产投资（不含农户）同比增长6.1%，社会消费品零售总额同比下降0.7%。和前面几位专家提到的结论一样，疫情对消费的冲击比较严重。三是就业情况。全国城镇新增就业654万人，全国城镇调查失业率平均为5.7%。其中，第二季度4月份城镇调查失业率为6.1%，5月份下降到5.9%，6月份降至5.5%。总结来看，上半年受疫情冲击较大的是第三产业，在消费和就业上均有所体现，这也是我们财政政策未来应当集中的发力点。

2012年党的十八大以来，我国一直实行的积极财政政策逐渐转型，主要体现在两个方面。第一，大规模基础设施投资政策在淡出。一方面，政策效应在减弱，随着基础设施逐渐实现了跨越发展，投资边际收益递减，且项目投资效率较低。另一方面，政策空间有限，税收动员能力和土地财政渐进极致，地方债快速累积使得财政可持续问题日益突出。此外，大规模基础设施建设不符合我们的新发展理念，大水漫灌政策难以满足创新驱动和高质量发展的要求，需要进行转型。第二，2016年以来我们的积极财政政策强调以减税降费为主，进行了营改增、个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、清理规范政府性基金、取消或停征行政事业性收费、降低社保费率等一系列改革。2016-2020年，新增减税降费累计达到7.6万亿，宏观税负从2018年的28%下降至2019年的27.38%（IMF口径）。

疫情期间的积极财政政策基本延续了之前做法，与之不同的是，力度有所增大，措施逐渐优化。下面举几个例子说明一下。一是预算赤字率。2020年我国预算赤字率为3.6%以上，比上一年增加1万亿抗疫特别国债。2021年预算赤字率为3.2%，不再发行抗疫特别国债。2022年预算赤字率为2.8%，新增地方专项债3.65万亿，不过根据目前的情况这个预算可能会超。二是公共投资发生了明显的结构性变化。在老基建之外，我们同时开始强调新基建投资，比如以智算中心为代表的数字经济基础设施建设。三是减税降费政策。2020年7批28项减税降费为市场主体减负超过2.6万亿元。2021年继续执行制度性减税政策，延长小规模纳税人增值税优惠等部分阶段性政策执行期限，实施新的结构性减税举措。2022年增加了退税减税降费和缓税缓费政策，目的是增加企业现金流。截至6月底，新增退税减税降费及缓税缓费约2.58万亿，其中增值税留抵退税达到1.83万亿。

受新冠疫情影响，5月23日国务院常务会议出台一揽子稳定经济的财政政策，其中涉及到财税政策比较突出的有三部分。一是继续加大增值税的留抵退税力度；二是缓缴养老等三项社会保障的保费政策延迟到2022年底，并扩围到其他特困行业；三是阶段减征乘用车购置税。由此看出，新冠疫情这些年的积极财政政策基本延续了以前的做法，当然力度和措施都是有所优化的。

未来，积极财政政策建设的发力点在哪里？党的十九届五中全会提出了新阶段积极财政政策目标——统筹发展与安全。目标很清晰，体现为两个方面。一是安全，如何确保财政的可持续性，比如前面专家提到的我们的地方政府债务规模红线到底是多少。二是发展，如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用，这决定了下半年经济能不能有效实现年初制定的目标。

如何确保实质性减税降费政策有效落地和更好发挥作用，这里展开讲一下。减税降费的逻辑起点是适度控制支出。我们都知道财政是一个三角关系，支出=税费+赤字（债务），如果政府支出不变，减税降费就意味着要增加债务。如果要保证政府债务规模基本不变，或者控制在一个合理规模水平，减税降费就意味着适当控制甚至削减支出。如果不能有效控制支出规模，可能会带来两个后果。一是债务压力持续增加，财政风险加剧。事实上，我国对财政风险和财政安全一直采取审慎的态度，2020年经济好转后各项政策力度有所减轻，其实主要是为了防控财政风险。二是实质性减税降费政策无法有效落地。如果支出无法有效控制，而债务也需要控制规模，减税降费可能就意味着削减某些税费同时又增加另一些税费，堤内损失堤外补，最后形成了结构性增税政策。

那么，未来应该如何控制支出规模，为减税降费腾出政策空间？

首先，优化支出结构，这也是我们谈的比较多的。一是适度控制老基础设施投资规模，优化结构。要加大新基础设施建设，比如结合《“十四五”数字经济发展规划》，加大数字经济的基础设施建设。二是加大稳岗就业支持力度。上半年经济数据来看就业压力最大，直接关系到民生问题。未来加大稳岗就业支持力度，需要控制的是行政性支出。

第二，完善财政管理，提高支出效率。特别要注意的是，警惕民生性面子工程。我们需要民生服务，但是钱要花在刀刃上，要有效益。

第三，深化财税体制改革。要适当减轻基层政府的支出事务和支出压力。目前基层政府支出压力很大，就是因为很多事务有增无减，税费下降，保运转的压力很大。所以，可以通过深化财税体制改革来适当减轻基层地方政府的支出压力。

第四，减税降费发力点要落脚在激发市场活力和微观主体纾困。一是要优化增值税留抵退税政策，把发力点落脚在中小微企业，特别要增加现金流支持。二是企业所得税尤其是中小微企业的减税力度有待进一步加强。目前的政策更多聚焦在流转税和间接税，对于企业而言或者对于微观经济主体而言，更加给力的政策是直接税。三是短期政策长期税制优化相结合。目前看很多政策更偏向于短期作用，怎样把短期政策跟长期税制优化结合起来，使税制更加完善，从而为下一阶段经济高质量发展奠定一个很好的基础，是需要思考的问题。四是短期宏观经济稳定与长期经济高质量发展相结合。短期相机抉择政策和长期制度建设，包括政策体系建设，应该打通短板，打通政策堵点，能够让政策真正的发挥作用，能够让政策真正有效的落地，这样既兼顾到短期宏观经济稳定，又能够为长期经济高质量发展奠定一个良好的基础。

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