最高法院判例：责令限期拆除决定被确认违法后，据此作出的强制拆除行为亦属违法

【裁判要旨】

根据《城乡规划法》第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除决定系县级以上地方人民政府责成有关部门限期拆除的前置程序。责令限期拆除决定被确认违法后，行政机关以此为据作出的强制拆除行为亦属违法。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申924号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吕秋文，女，1969年6月19日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区巨化街道。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：洪国祥，男，1969年12月24日出生，汉族，住浙江省衢州市柯城区巨化街道。

委托诉讼代理人：姜泉，北京万典律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省衢州市柯城区人民政府。住所地：衢州市柯城区荷三路28号。

法定代表人：方庆建，该区人民政府区长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省衢州市综合行政执法局。住所地：衢州市柯城区顺风东路7号。

法定代表人：周盛源，该局局长。

原审第三人：浙江省衢州市柯城区衢化街道办事处。住所地：衢州市柯城区衢化街道文昌路63号。

法定代表人：徐发珍，该街道办事处主任。

再审申请人吕秋文、洪国祥诉浙江省衢州市柯城区人民政府（以下简称柯城区政府）、衢州市综合行政执法局（以下简称衢州执法局）行政强制一案，衢州市中级人民法院于2018年2月2日作出（2017）浙08行初31号行政判决：一、驳回吕秋文、洪国祥对衢州执法局的起诉。二、确认柯城区政府强制拆除吕秋文、洪国祥搭建的位于浙江省××××化街道溪东埂村东南处建筑物的行为违法。吕秋文、洪国祥不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年４月16日作出（2018）浙行终447号行政判决：驳回上诉，维持一审判决。吕秋文、洪国祥仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

吕秋文、洪国祥向本院申请再审，请求：1.撤销二审判决；2.撤销一审判决第一项，判决衢州执法局拆除吕秋文、洪国祥建筑物违法；3.依法纠正《责令限期拆除通知书》送达地址错误问题；4.依法纠正被申请人拆除吕秋文、洪国祥建筑物的法律依据；5.依法查清并纠正一审判决中关于是否违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）以及该法法律适用问题、涉案地块是否属于城市、镇规划区、设施用地办理程序，并按规定由被申请人提供相应证据。主要事实和理由为：1.吕秋文、洪国祥养殖用房所在地属于设施农用地，并非需要办理建设工程规划许可证的建设用地，一、二审认定事实不清。2.吕秋文、洪国祥养殖场建筑早于《城乡规划法》和《浙江省城乡规划条例》的实施时间，当时没有针对农村的规划。衢州市规划局柯城分局的《函》并不是违章建筑的最终认定。3.柯城区政府及浙江省衢州市柯城区衢化街道办事处（以下简称衢化街道办）参与强制拆除吕秋文、洪国祥建筑物的行为并不能否认衢州执法局参与强拆的事实。衢州执法局不仅参与了强制拆除吕秋文、洪国祥建筑物，而且参与整个过程，作出《责令限期拆除通知书》等行为。无论从事实还是法律认定上，都不能否认衢州执法局参与强拆的事实，其作为被告适格。4.原审判决对于《责令限期拆除通知书》送达地址证据未予审查。5.吕秋文、洪国祥养殖场位于农村，不属于城市、镇规划区，原审判决适用《城乡规划法》第四十条及《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，系适用法律错误。6.根据《浙江省行政程序办法》第五十二条和第五十三条的规定，吕秋文、洪国祥有陈述、申辩和听证的权利。衢化街道办称已充分听取吕秋文、洪国祥陈述和申辩，但未提供相关的证据，法院应当认定其没有证据或者没有听取陈述和申辩。

本院认为：在一审、二审已经以程序违法为由确认案涉强制拆除行为违法后，吕秋文、洪国祥仍然向本院申请再审，目的在于确认该强制拆除行为在实体上违法并要求确认衢州执法局参与强制拆除行为，故本案应围绕案涉建筑物是否属于违章建筑、柯城区政府的职责范围以及衢州执法局是否系适格被告等问题进行审查。

第一，关于吕秋文、洪国祥提出的案涉用地系用于养殖的设施农用地，无需审批，不属于违章建筑的意见。经审查，原国土资源部、原农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定，农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。设施农用地审核同意后，乡镇政府具体监督设施建设和用地协议的实施。设施用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设。对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。从一审、二审审理情况看，吕秋文、洪国祥并未提供案涉建筑经过县级政府审核同意的材料，且从查明的情况看，案涉建筑在拆除前出租给他人用于家具生产，并非用于养殖，故其提出的该项主张缺乏依据，不能成立。

第二，《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，衢州执法局初步查明案涉建筑未取得建设工程规划许可证后，请衢州市规划局柯城分局核查确认案涉建筑是否经过规划部门许可以及是否属于尚可采取改正措施消除影响的情形。衢州市规划局柯城分局回函称，案涉建筑未经规划部门审批，依据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，该行为属于无法采取改正措施消除影响的行为。衢州执法局先后作出《告知书》和《责令限期拆除决定书》，要求吕秋文、洪国祥自行拆除。因吕秋文、洪国祥没有自行拆除，柯城区政府具有责成有关部门进行拆除的法定职责。

第三，本案中，柯城区政府向衢化街道办发函，责成衢化街道办对涉案违法建筑依法予以强制拆除，结合柯城区政府作出的《催告书》和《强制拆除决定书》，一、二审法院认定涉案强拆行为的主体为柯城区政府，并无不当。吕秋文、洪国祥仅以拆除当天衢州执法局指派工作人员到场为由，主张衢州执法局与柯城区政府同为本案被诉强制拆除行为的实施主体，而未提供衢州执法局实际参与强拆的证据。吕秋文、洪国祥的上述主张缺乏事实与法律依据，不予支持。

第四，根据《城乡规划法》第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定系县级以上地方人民政府责成有关部门限期拆除的前置程序。衢州执法局作出的《责令限期拆除决定书》因送达程序违法被衢州市人民政府在复议程序中确认违法后，柯城区政府以此为据作出的强制拆除行为亦属违法，一审、二审对此节的认定正确。

综上，一审判决驳回吕秋文、洪国祥对衢州执法局的起诉，确认柯城区政府涉案强拆行为违法，并无不当。二审判决予以维持，亦无不当。吕秋文、洪国祥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人吕秋文、洪国祥的再审申请。

审判长　　李绍华

审判员　　王晓滨

审判员　　朱宏伟

二〇一九年六月二十八日

法官助理 谭敏娟

书记员 朱 萌转自：行政法实务