裁判案例|行政机关涉嫌“钓鱼执法”，作出的行政处罚决定程序明显不当，人民法院应依法撤销处罚决定

来源 ： 行政诉讼案例

裁判要旨

公安机关在接受举报时，应当及时、如实、准确将举报人基本信息、举报内容等登记在案，举报人要求保密的，应当在受案登记时注明，作为判断行政处罚程序启动正当性的重要依据。其中保密的范围应仅限于包括被举报人在内的社会公众，人民法院基于履行司法审查监督职责的需要，有权在审理案件必要时知悉包括举报人基本信息在内的报案详情，公安机关在诉讼中应当应人民法院的要求向审判人员如实提供，借口保密拒不提供实情的，表现为对人民法院独立审判权的不尊重，客观上妨害人民法院对行政行为正当性的全面审查判断，即使出自对保密规则的误读，亦应当承担由此带来的不利诉讼后果。本案《受案登记表》填写于2019年6月24日，属于事实上的办案在前、登记在后，且登记的案件来源不清、举报人信息不明，报案内容的记载有将处罚决定认定的事实“粘贴”的痕迹，不能反映举报的真实情况，不符合上述法律规定的要求。上诉人曾宪荣在诉讼中陈述称本案来源于“金贻军诈骗不成后举报”、上诉主张被上诉人邵东市公安局涉嫌“钓鱼执法”，邵东市公安局并未就此提出抗辩。在本院询问该局主办民警刘彦民时，刘彦民陈述与举报人相识，但未如实提供举报人的基本信息和收缴烟花爆竹后的处理情况供本院审查，结合该局现场跟踪查获涉案烟花爆竹的过程，本院难以就曾宪荣主张的“钓鱼执法”作出否定性评价，无从确信邵东市公安局行政处罚过程的正当性，应当作为行政处罚程序不正当认定。依法撤销被上诉人邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》。

裁判文书

湖南省邵阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）湘05行终66号

上诉人（原审原告）曾宪荣，男，1962年9月9日出生，汉族，户籍地湖南省娄底市娄星区，住湖南省浏阳市。

委托代理人谢承美，邵东市蓝天法律服务所法律工作者。

被上诉人（原审被告）邵东市公安局，住所地邵东市两市塘街道办事处解放路25号。

法定代表人谢伟宏，该局局长。

委托代理人刘彦民，该局民警。

被上诉人（原审被告）邵阳市公安局，住所地邵阳市北塔区龙山路一号。

法定代表人谭学军，该局局长。

委托代理人刘丰，该局法制支队复议应诉科科长。

上诉人曾宪荣因与被上诉人邵东市公安局、邵阳市公安局治安行政处罚一案，不服湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初271号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

上诉人曾宪荣向本院提出上诉，请求：撤销原审判决；撤销被上诉人邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号行政处罚决定；撤销被上诉人邵阳市公安局邵公复决字［2019］第0058号行政复议决定；责令被上诉人邵东市公安局返还上诉人被扣押的烟花爆竹446件，赔偿上诉人误工费、生活费、交通费3000元和精神损失费2000元，赔偿上诉人车上香烟和现金损失3500元。理由：烟花爆竹交易系上诉人所属醴陵市泉塘出口花炮厂与邵东盛航烟花公司之间的合法买卖，未向邵东市公安局申领运输许可证的责任应由两个公司承担，上诉人仅系运输烟花爆竹的车主，被上诉人邵东市公安局认定上诉人系非法运输烟花爆竹定性错误，认定主体错误，对上诉人行政拘留7日缺乏事实和法律依据，没收烟花爆竹没有法律依据；上诉人报警在前，邵东盛航烟花公司报案在后，涉嫌钓鱼执法，原审判决审查事实不清，定性错误，主体认定错误，显失公平公正，应当依法撤销。

本院认为，涉案446件烟花爆竹经道路非法运输至邵东市是本案不争的事实。综合各方当事人的主张，本案争议焦点可以归纳为3个方面：1.本案非法运输烟花爆竹行为的实施人是谁，邵东县公安局行政处罚决定书认定曾宪荣为非法运输烟花爆竹的责任主体是否成立？2.邵东县公安局对曾宪荣行政拘留的行政处罚决定是否正当？3.邵东县公安局决定对涉案烟花爆竹附加予以收缴，适用法律是否正确？针对上述争议焦点，本院分别予以评判。

（一）关于运输烟花爆竹的责任主体认定。邵东县公安局在查处本案时，于2019年6月23日当晚现场扣押了装载有烟花爆竹的厢式货车，经查证车主系曾宪荣，次日在接受该局询问时曾宪荣对此予以确认；曾宪荣同时陈述，烟花爆竹由其从浏阳市荣玉烟花销售公司购买，由其一人驾车送货到邵东，送货用的厢式货车无危险物品运输许可证，亦未向公安机关提出危险物质运输申请；在邵东县公安局履行行政处罚告知程序中，曾宪荣就其驾驶涉案车辆运输烟花爆竹并未提出异议、申辩。在诉讼中，曾宪荣改变在行政程序中所作的陈述，称此次烟花爆竹交易系醴陵市泉塘出口花炮厂与邵东盛航烟花公司之间的合法买卖、运载烟花爆竹的车辆由一刘姓司机驾驶，主张违法运输烟花爆竹的主体不是其本人，并提交了醴陵市泉塘出口花炮厂的营业执照和任职证明，但未提供涉案烟花爆竹来源于该厂、买卖运输烟花爆竹系受公司委派所为的直接证据，亦未提供刘姓司机的具体信息和驾车运输本案烟花爆竹的相关证据。在曾宪荣未能提供充分证据反证其在行政处罚程序中所作陈述不实的情况下，依证据规则，应当采信曾宪荣在行政程序中所作的陈述，认定此次买卖、运输烟花爆竹系曾宪荣的个人行为，邵东市公安局所作行政处罚决定认定曾宪荣系本案运输烟花爆竹的责任主体有事实依据。对曾宪荣提出的邵东县公安局行政处罚决定认定主体错误的上诉主张，本院不予采信。

（二）关于本案行政处罚的正当性认定。上诉人曾宪荣的起诉和上诉均主张处罚决定对其治安拘留7日缺乏法律依据，除了上述运输烟花爆竹行为主体之事实申辩外，主要理由为：金贻军作为非法买卖烟花爆竹的另一方，邵东县公安局接受其报警后对金贻军未作任何处理，进而认为邵东县公安局涉嫌钓鱼执法、对其处以拘留的处罚不公。被上诉人邵东市公安局、邵阳市公安局均辩称对曾宪荣非法运输烟花爆竹所作行政处罚决定适用《中华人民共和国治安管理处罚法》正确，程序合法、处罚得当。双方的争议虽系行政处罚决定合法性之争议，但不仅仅是行政处罚是否合乎法律规定之争议，争议的实质是邵东县公安局所作行政处罚是否正当。

行政行为的合法性有广义和狭义之分，如果作狭义理解，不与法律明文规定明显冲突即为合法；如果作广义理解，只有全面符合法律精神、法律原则和法律规则，才是合法且正当的。基于合法性司法审查之公平正义标准，人民法院对行政行为的合法性审查，应当取广义的理解，即：明显不合乎法律明文规定的当然认定为不合法，虽然与法律规定不冲突、但明显不正当的，亦应认定为不合法。本案中，曾宪荣非法运输烟花爆竹事实成立，邵东县公安局决定对曾宪荣拘留7日符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条的规定，鉴于双方的实质争议非仅限于行政处罚是否合乎法律规定，故不仅应当、而且有必要对邵东县公安局所作行政处罚决定的正当性予以审查认定。行政行为的正当性要求行政行为在程序上和实体上、在结果上和感受上都是正当的，应当符合比例原则、平等原则和程序正义标准，行政行为违反其中之一，则可以认定为“明显不当”。其中，比例原则是指行政处罚的结果与行政目的具有一致性，不存在违背行政目的的情形；平等原则是指平等对待行政相对人，即“一视同仁”；程序正义标准是指不仅不违反法定程序，而且行政行为实施的全过程合乎情理，让相对人感受正当。纵观本案邵东县公安局实施行政处罚的过程和结果，虽然总体上并无明显违反《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国行政处罚法》的情形，但用平等原则和程序正义标准来衡量，尚存在以下“明显不当”：

其一，未全面调查核实违法事实即处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款规定：“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当。”公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第二十七条规定：“公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据。”第一百五十九条规定：“违法行为人有下列情形之一的，应当从轻、减轻处罚或者不予行政处罚：……（二）受他人胁迫或者诱骗的……”上述规定要求，公安机关在办理治安行政案件时，应当坚持以事实为依据、以法律为准绳，全面调查包括对违法行为人有利的证据在内的案件事实，审慎把握包括对违法行为人从宽处理在内的量罚尺度，确保事实清楚、量罚适当。在曾宪荣以被骗已报警的情况下，邵东县公安局治安大队应当对此进行调查核实，而邵东县公安局治安大队既未对涉案金贻军进行询问，也未作进一步的调查核实，不仅违反上述法律精神，而且可能对曾宪荣的处罚结果带来不利影响，明显不当。

其二，实施行政处罚的过程正当性不足。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十七条规定，公安机关对报案应当及时受理，并进行登记。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第六十三条规定，报案人不愿意公开自己的姓名和报案行为的，公安机关应当在受案登记时注明，并为其保密。据此，公安机关在接受举报时，应当及时、如实、准确将举报人基本信息、举报内容等登记在案，举报人要求保密的，应当在受案登记时注明，作为判断行政处罚程序启动正当性的重要依据。其中保密的范围应仅限于包括被举报人在内的社会公众，人民法院基于履行司法审查监督职责的需要，有权在审理案件必要时知悉包括举报人基本信息在内的报案详情，公安机关在诉讼中应当应人民法院的要求向审判人员如实提供，借口保密拒不提供实情的，表现为对人民法院独立审判权的不尊重，客观上妨害人民法院对行政行为正当性的全面审查判断，即使出自对保密规则的误读，亦应当承担由此带来的不利诉讼后果。本案《受案登记表》填写于2019年6月24日，属于事实上的办案在前、登记在后，且登记的案件来源不清、举报人信息不明，报案内容的记载有将处罚决定认定的事实“粘贴”的痕迹，不能反映举报的真实情况，不符合上述法律规定的要求。上诉人曾宪荣在诉讼中陈述称本案来源于“金贻军诈骗不成后举报”、上诉主张被上诉人邵东市公安局涉嫌“钓鱼执法”，邵东市公安局并未就此提出抗辩。在本院询问该局主办民警刘彦民时，刘彦民陈述与举报人相识，但未如实提供举报人的基本信息和收缴烟花爆竹后的处理情况供本院审查，结合该局现场跟踪查获涉案烟花爆竹的过程，本院难以就曾宪荣的主张作出否定性评价，无从确信邵东市公安局行政处罚过程的正当性，应当作为行政处罚程序不正当认定。

其三、有悖平等原则。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第二款规定，实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。这要求公安机关实施行政处罚不仅必须严格执行法律的规定，而且应当遵循平等原则，公平对待相对人，不得选择执法，不得因人而异、厚此薄彼。国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三条第二款规定，未经许可，任何单位或者个人不得生产、经营、运输烟花爆竹。该条例第三十六条第二、三款规定，对未经许可经由道路运输烟花爆竹的，由公安部门责令停止非法运输活动，处1万元以上5万元以下的罚款，并没收非法运输的物品及违法所得；非法生产、经营、运输烟花爆竹，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条规定，违反国家规定，买卖、运输爆炸性等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查。从查证的事实看，曾宪荣作为卖方、金贻军作为买方，二人共同实施了非法买卖、运输烟花爆竹的行为，公安机关应当依照上述法律规定对二人立案查处，并给予相应处罚。至于公安机关对二人的行为是定性为非法买卖还是非法运输或者非法买卖、运输，是适用《中华人民共和国治安管理处罚法》还是适用《烟花爆竹安全管理条例》决定对二人给予何种处罚或者同时适用《中华人民共和国治安管理处罚法》、《烟花爆竹安全管理条例》予以并罚，只要不违反公平正义的法律原则，就属于公安机关行使行政处罚自由裁量权的范围，人民法院可以予以尊重。邵东县公安局以非法运输烟花爆竹对本行政案件定性，仅对曾宪荣给予处罚，对同案非法行为人金贻军既未立案查处，亦未说明任何正当理由，不能排除选择性、差别执法的合理怀疑。曾宪荣提出的关于金贻军未受到任何处理、对其处罚不公的主张源自普通人的感受、合乎情理，本院予以采纳。故可以认定邵东县公安局对曾宪荣所作行政处罚决定有违行政处罚的平等原则，存在明显不当。

（三）关于附加收缴涉案烟花爆竹的法律适用评价。邵东县公安局行政处罚决定书主文并未载明对涉案烟花爆竹的处理内容，但以附件形式对涉案烟花爆竹予以收缴。上诉人曾宪荣就此上诉主张涉案烟花爆竹系合法生产，不属于非法财物，收缴缺乏法律依据。据行政处罚决定书所附《收缴物品清单》，邵东县公安局收缴涉案烟花爆竹适用的是《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款。该条款原文规定为：“办理治安案件所查获的毒品、淫秽物品等违禁品，赌具、赌资，吸食、注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具，应当收缴，按照规定处理。”从上述文义上不难理解，公安机关在办理治安行政案件中收缴的财物限于违禁品、用具、工具三类；根据该条文对违禁品的例举，这里规定的违禁品应当理解为“法律禁止制造、买卖、储存、运输的物品”。烟花爆竹属于特许生产、运输、经营的民用商品，显然与毒品、淫秽物品不可等同，依法应当不在治安行政处罚随案收缴之列；对非法运输的烟花爆竹，公安机关应当适用前述国务院《烟花爆竹安全管理条例》第三十六条第二款的规定予以没收。邵东县公安局适用《中华人民共和国治安管理处罚法》第十一条第一款的规定对涉案烟花爆竹予以收缴，属于适用法律错误。同时应当指出，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条、《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，收缴不属于法定的行政处罚种类，不能单独作为行政处罚适用，公安机关办理治安行政处罚案件需要收缴涉案财物的，可以依照公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十五条、第一百九十三条、第一百九十四条的规定，在作出行政处罚决定时对查获的涉案物品一并作出处理，并在行政处罚决定书中直接载明收缴涉案物品情况。就收缴适用技术而言，邵东县公安局未将收缴财物在处罚决定主文中载明，仅以附清单形式实施收缴，既不符合现行法律规定，也不可取。

综上，被上诉人邵东市公安局作出的邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》，认定上诉人曾宪荣非法运输烟花爆竹的基本事实成立，但对上诉人曾宪荣所作行政拘留7日的行政处罚决定明显不当，附加收缴涉案烟花爆竹适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，应予以撤销；被上诉人邵阳市公安局以邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》维持邵东县公安局行政处罚决定的行政复议决定错误，亦应一并撤销。原审法院未对被上诉人邵东市公安局所作行政处罚决定的正当性、合法性进行全面审查，对该处罚决定应予以撤销而未撤销，判决驳回上诉人曾宪荣的诉讼请求错误，本院予以撤销并改判。对上诉人曾宪荣提出的撤销原审判决、撤销被上诉人邵东市公安局行政处罚决定、撤销被上诉人邵阳市公安局行政复议决定的上诉请求，本院予以支持。上诉人曾宪荣上诉提出的赔偿损失的请求，因在原审中并未提出，不属于二审审理范围，本院不予审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项，第七十九条，第八十九条第一款（二）项、第二款的规定，判决如下：

一、撤销湖南省邵阳市北塔区人民法院（2019）湘0511行初271号《行政判决书》；

二、撤销被上诉人邵东市公安局邵东公（治）决字［2019］第1496号《公安行政处罚决定书》；

三、撤销被上诉人邵阳市公安局邵公复决字［2019］0058号《行政复议决定书》。

本案一审受理费50元、二审受理费50元共计100元，由被上诉人邵东市公安局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　吴纲要

审　判　员　　肖竹梅

审　判　员　　段嫦娥

二〇二〇年五月六日

法官助理黄先智

代理书记员　　周　田