“印太经济框架”恐无疾而终

作者：吴正龙

中国国际问题研究基金会高级研究员

美国总统拜登5月23日在东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF）。

拜登政府上台后，紧锣密鼓地加强用以围堵中国的印太战略机制建设，先是令美日澳印四方安全对话（QUAD）机制化，接着成立美英澳安全伙伴关系（AUKUS），从而基本完成美国在该地区安全机制的布局。而IPEF作为美国从经贸上拉拢印太国家与中国展开竞争的抓手，其启动标志着美国印太战略机制建设的构想已经拟就，下一步就看美方有没有能力将其转变为现实。

除了IPEF联合声明和白宫发布的简要概况外，外界对IPEF知之甚少。根据这些文件所述，IPEF主要包括以下四个支柱。

贸易。IPEF谋求建立“高标准、包容性、自由和公平贸易承诺，并在贸易和技术政策中开发新的、创造性的方法，推进一系列广泛目标，促进经济活动和投资，促进可持续和包容性的经济增长，并使劳动者和消费者受益”。

供应链。IPEF谋求“一流供应链承诺，以更好地预测和防止供应链中断，创造一个更有弹性的经济”。IPEF还打算建立早期预警系统，并协调危机应对行动。

清洁能源、脱碳和基础设施。IPEF谋求“在清洁能源、脱碳和促进高薪就业的基础设施方面作出首个同类承诺”。联合声明称：“我们计划加快清洁能源技术的开发和部署，以使我们的经济脱碳，并建立对气候影响的适应能力。”

税收和反腐败。IPEF谋求新的承诺，制定和执行“有效和强有力的税收、反洗钱和反贿赂机制，符合现有的多边义务、标准和协议，以遏制印太地区的逃税和腐败”。

上述信息表明，IPEF并不是一个传统的自由贸易协定（FTA）。与“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）或“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）等其他自贸协定不同，IPEF并未包括通过降低关税和非关税优惠来增加市场准入，特别是进入美国市场的优惠安排。

依笔者拙见，IPEF只是就美国政府感兴趣的特定领域的特定问题量身定做，推出对其有利的特定规定的政府间特定安排。

IPEF具有鲜明的特色。一是排他性，拉帮结伙，搞小圈圈，挑动对抗；二是高标准和高规则，美国提出IPEF旨在为共同关注的领域制定高标准与规则，对一些发展中经济体来说，门槛可能太高；三是灵活的谈判路径，谈判采用“菜单”式方法，四个支柱成为四个单独的谈判小组，各有一个谈判日程，成员国需至少参加一个支柱小组，认同其达成的所有共识并承担相关承诺。这表明，不同小组将会以不同的速度推进谈判，其结果将是不同小组作出承诺的深度和广度是不同的，分享的信息和承受的约束力也是不同的。

显然，从IPEF的内容和特点不难看出它所追求的目标：恢复美国作为标准制定国的角色，阻断或遏制中国在该地区日益上升的经济影响。美国如意算盘打得响，但并不符合大多数发展中经济体的现实。由于IPEF充斥“美国优先”逻辑，霸道蛮横，故以下六个因素或令IPEF无疾而终。

其一，发展中经济体得不到实际的好处。

IPEF专注共同关注领域高标准与规则的制定，而不是贸易投资自由化和开放市场。对于大多数发展中经济体来说，IPEF虚多实少，几乎得不到任何实际的经济好处，因此缺乏吸引力和号召力，这也注定增加IPEF谈判的难度。

其二，美国高标准曲高和寡。

美国打算在数字经济、清洁能源和脱碳等新领域提出“一流承诺”，然而，由于处在不同的发展阶段，除发达的美国传统盟友外，该地区没有多少发展中国家包括美国传统盟友泰国和菲律宾愿意在这些领域作出强有力的承诺，因为这些国家的政策和立场与美国相去甚远。印度在跨境数据流、数据本地化和数据隐私方面遵循自己独特的政策，不太可能放弃现有做法，转而采用美国的数字贸易标准。印度也不可能接受那些超越《巴黎协定》的雄心勃勃的脱碳目标。同样，印度一直反对将劳工和环境标准纳入贸易协定。

其三，美国单方受益。

IPEF只要求其他国家承诺美国已经在执行或即将执行的标准和规定。这是一种典型的美国受益、伙伴受损的霸道行径。IPEF成为美国以牺牲地区经济体利益为代价、服务自身利益的工具。

其四，“集体讨论”取代框架谈判。

IPEF启动后，并没有宣布立即举行IPEF谈判，而是开展“集体讨论”，此举耐人寻味。可以想象，如果没有适当的前期利益铺垫，如美方提供基础设施投资、能力建设援助和清洁能源解决方案，谈判贸然开始的话，结果将十分尴尬，只会有少数经济发达的传统盟友参加所有四个支柱谈判，而大多数发展中经济体将象征性地选择一个支柱，以作为对美国入群“邀请”的回应。这将令美国颜面扫地，IPEF信誉也将大打折扣。所以，IPEF谈判如何开局，确保参加四个支柱谈判的国家相对平衡，将是一个令拜登政府头疼的问题。

其五，行政安排削弱人们对IPEF的信心。

拜登政府坚持IPEF只是一项行政安排，无需国会批准，这让IPEF前景变得非常不确定，令参与方感到心中没底。由于美国社会极化和撕裂，拜登政府任期结束之后IPEF能否存活下来也不好说。如果共和党人特别是特朗普赢得2024年美国总统选举，IPEF大概率会被废弃。所以，参与方对IPEF并不抱太大的希望。

其六，美国的盟国和重要伙伴不看好IPEF。

IPEF公布后，日本、新西兰和新加坡等国领导人依然利用不同场合呼吁美国重返CPTPP的前身“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）。其中，新加玻总理李显龙的表态颇具代表性，他称IPEF不能完全取代TPP，希望有朝一日美国的政局能允许他们再度商讨制定某种形式的自贸协定，并探讨市场准入问题。

中美聚焦网｜中美交流基金会