南海风云：美国离岸平衡政策探析（上）

【编者按】本文为大外交智库创始人授权“秦安战略”平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者朱方迪，大外交智库大外交智库《智本青析》实习评论员。

南海诸岛包括中沙群岛、东沙群岛、南沙群岛和西沙群岛，南北延伸跨度约1800公里，东西纵横跨度达900多公里。第二次世界大战结束时，《波茨坦公告》等一系列国际文件规定了中国对南海诸岛的主权。然而自上世纪70年代起，菲律宾、越南等东南亚国家对于中国固有岛屿进行非法占领，一度引发了围绕岛礁的武装冲突，这背后离不开美苏大国的操纵。进入二十一世纪，美国高调提出“亚太再平衡”战略，对南海岛礁矛盾进行利用，将离岸平衡战略作为对华外交战略中的重要部分。探究美国在南海局势中扮演的角色，有利于更好地理解与把握美国的对华外交战略。

中国南海诸岛地理位置示意图 （图源@百度）

一、离岸平衡战略框架

美国离岸平衡战略模型框架中，主要包括战略实施者、战略支点、目标对象三个关键点。战略实施者是美利坚合众国，战略支点主要指战略目标国周围可供实施者利用的国家行为体，通常包括中等强国或与目标实力接近的强国。战略支点的选择是重点，一定程度上决定战略实施的实际效果，笔者将在后文详细分析。目标对象是对美国主导下的地区秩序可能造成挑战的“潜在地区霸权”，在南海局势中主要是指中国。

作为战略实施者的美国通常掌握战略主动权，其价值态度与威胁感知决定了战略实施强度。美国在南海局势中的信息感知主要来自两部分。第一，中国的行动对于美国国内产生的传导作用。政治上，中国的发展客观上挑战美国优势地位，在美国国内被视为主观性挑战，是对其地区政治影响力的挑战。军事上，中国军备实力的提升，尤其是在深海勘探、航空母舰、填海造陆等方面的行动，被美国视为军事与资源安全上的威胁。

第二，美国借助地区盟国收集信息，中国在发展实力时需要获得更多的经济及军事发展空间，而这些行为在部分周边国家看来无疑是具有“扩张性”的。对于本国地区利益和国家安全的威胁感知，通常会激发美国盟国的负面反馈，给美国输送盟友关于安全恐惧的信号。因此，当美国认为本国和地区盟国双重利益受到影响后，便会形成对中国的战略警惕。在此情形下，美国和中国将自动变为战略实施者和被实施者，地区盟国成为框架内的战略支点。

2018年5月美国“希金斯”导弹驱逐舰（上图）和 “安提坦号”导弹巡洋舰驶入西沙群岛岛礁12海里范围内 。

二、离岸平衡战略手段

（一）非前沿性介入

非前沿性介入主要包括机制制衡、政治解固和代理发声。美国通过“指桑骂槐”、“含沙射影”避免在南海问题上直接与中国发生冲突，起到“暗箭伤人”的效果。在中国海洋开发战略实施后，美国多次利用多边机制对中国进行打压。在2016年召开的G7外长会议上，美国联合日本发表《海洋安全声明》，要求所有国家克制填海造陆、建设岛屿军事据点等“能够引发恐惧与疑虑”的行动，将矛头直指中国。同年7月，美国同日本和澳大利亚一致发表对中国在南海仲裁案中忽视“国际法庭”的不满，敦促中方遵守并服从海牙仲裁庭的所谓“裁决”，停止任何有可能引发地区不稳定因素的行动。

政治解固领域，美国在中国国内培养港独台独、藏独疆独等反华势力，试图动摇中国现行制度，以求在中国国内的复杂局势中获利。文化上，美国增加对华民间外交与文化渗透力度，通过好莱坞等美国文化产业宣扬其价值观，宣传美国军事与科技的强大力量，试图动摇中国民众的政治价值与文化自信，制造政治与经济危机。

代理发声指美国依靠地区政治势力，通过与其合作形成霸权联盟，借助亲美势力传达本国意志。中国台湾省宜兰县议会在2020年6月11日以多数赞成票通过议案，建议县政府对钓鱼岛更改称呼，将台湾地区传统叫法的“钓鱼台”改为“头城钓鱼台”。很快，日本冲绳县石垣市议会在6月22日就通过了钓鱼岛改名议案，将该市辖区内的钓鱼岛传统叫法从“登野城”改成“登野城尖阁”。中国台湾地区右翼势力和日本政府作为美国的支持者，对于中国东海南海的行动实际上是美国“不出风头”的间接打压，这种手段常被用作离岸平衡战略中的铺垫或导火索。

2022年6月22日，日本石垣市议会通过尖阁行政区划更名议案 （图源@日本共同社）

（二）前沿性介入

前沿性介入通常成本较高，所面临的风险也较大，容易激起战略对象国的强烈反抗。美国在南海问题上的前沿性介入方式主要是军事投射，即在中国东部布置军事基地等前沿性军事力量。例如在日本的军事基地和在韩国的萨德反导系统等带有美国武装人员和军事科技力量的转移，以期削弱中国国防安全与对美反击能力。因此，美国在南海局势中的对华离岸平衡战略是带有武力性质的。军事上，美国加强五眼联盟对中国的监视与情报收集，并与菲律宾、日本等国进行海上联合军演，增加对中国的军事震慑，以求用伤害成本的最小化换取地区利益的最大化。

三、离岸平衡战略支点

战略支点的选择关系到战略的实施效果。美国在南海局势中将日本、韩国、越南、菲律宾等国打造为制衡中国的战略支点。

2012年4月10日，菲律宾对中国在黄岩岛正常作业的船只进行非法扣留，拉开自上世纪90年代“美济礁事件”后第一次长达两个月的谈判序幕。2016年7月12日，菲律宾对于中国黄岩岛主权归属问题提出仲裁请求，认为中国在“九段线”区域内的权利不具有法律依据，在黄岩岛海域进行的海上作业侵害菲律宾的国家利益，是对海洋生态环境的破坏。中国外交部随即发表声明，不承认任何脱离《联合国海洋法》的裁决，该结果不具备法律效力。

越南在2012年通过《越南海洋法》，单方面对中国辖区的中沙群岛、西沙群岛挑起事端。马来西亚在上世纪对中国弹丸礁、南通礁等进行非法占领，本世纪加强部分岛礁基础设施建设，打造旅游景点以巩固所谓主权。

日本一方面在钓鱼岛问题上与中国纠纷不断，另一方面在南海局势中扮演搅局者的角色，对美国的离岸平衡战略起到巨大的辅助作用。2013年1月，日本和菲律宾提出建立战略上的合作伙伴关系。同年9月防卫大臣小野寺五典与越南签署《日越防务合作协定》。2013年安倍在访问印度尼西亚的过程中发表“亚洲外交五原则”，试图从外交影响力上超越中国提出的和平共处五项原则。2014年日本提出“海洋法治三原则”，暗示中国不遵守航行自由和飞越自由等国际海洋法原则。2015年9月安倍晋三表示支持越南在南海进行的巡逻与开发活动。2020年10月日本首相菅义伟访问越南和印尼，探讨针对中国的安全合作问题。

美国在南海构建岛链以形成对华制衡，在海域上形成对中国的封锁能力。各支点国家在政治上力挺对华制衡战略，对中国施加了强大的国际阻力。2016年7月，菲律宾挑起南海仲裁案，随即日本外务大臣和首相都在不同场合表达自己的立场，表达对菲律宾和裁决结果的支持。除了支点国之间互相输送“政治底气”，美国也有意识地将这些国家打造为战略前沿堡垒。美国在以《访问部队协议》为代表的美菲同盟框架下加强军事力量输出，以安全保障为由对部分支点国家放开武器禁运限制，增加技术与经济的沟通。可以说，美国的支持与暗中帮助，给了很多国家在南海问题上敢于同中国叫板的底气和力量。

2021年4月美国“罗斯福”号航母打击群进入南海活动， 被认为是对菲律宾“牛轭礁事件”炒作的支持

四、结语

为维持全球霸权，美国将中国视作潜在的战略对手。离岸平衡是美国亚太再平衡战略的关键，是美国操纵南海局势的重要手段之一。探究美国在南海局势中如何扮演“离岸平衡手”这一角色，把握其制衡战略的一般特点和国际影响，有利于进一步理解美国新世纪对华政策，为中国的反制和中美关系的平稳发展提供启示。