森林法释义

中华人民共和国森林法释义

目 录
第一章 总则
第二章 森林经营管理
第三章 森林保护
第四章 植树造林
第五章 森林采伐
第六章 法律责任
第七章 附则

释义

《中华人民共和国森林法（以下简称森林法）》是我国制定较早的一部经济行政法。1979年 2月23日第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议原则通过《中华人民共和国森林法（试行）》后，我国的林业建设就有了法律规范。1984年9月20日第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》，自1985年1月1日起施行。1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》，自1998年7月1日起施行。这是对森林法作的一次重要修订，这次修改后重新公布的森林法，自1998年7月1日起施行。

第一章 总 则
本章是关于立法目的、适用范围等基本原则的法律规定。本章共十二条，自第一条至第十二条。主要内容包括立法目的，适用范围，森林资源的所有权和使用权，森林的分类，林业建设的基本方针，国家鼓励林业科学研究和推广先进技术，国家依法保护林农的合法权益和减轻林农负担，对森林资源实行的保护性措施，各级人民政府林业主管部门的职责，植树造林、保护森林是公民的义务，以及对植树造林、保护森林、森林管理等方面成绩显著的单位或者个人给予奖励等。

第一条 为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法。
【释义】 本条是对森林法立法目的的规定。
一、立法目的，也称为立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。立法目的与法律的其他条文之间是目的与手段的关系。一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该法律的立法目的，为实现立法目而服务。由于立法目的统领着一部法律全部法律规范的价值取向、因此一般都作为一部法律的第一条的规定，以开宗明义，总揽全局。
二、自1979年我国制定森林法（试行）以来，林业建设虽然取得了伟大的成就，但是，我国仍然是一个少林国家，人均占有森林面积和蓄积量分别只有世界人均水平的15 ％和 12％，森林覆盖率只有世界平均水平的一半多（世界平均为25 ％），与发达国家更不能相比，与一些发展中国家也有相当差距。目前，我国又处在人口增长、经济发展给资源环境造成巨大压力的时期，森林资源的增长速度和内在质量还远远不能适应经济和社会持续发展的需要，我国生态环境整体恶化的趋势仍在继续、水土流失面积已达179．4 万平方公里，占国土面积的18．7％。沙漠、戈壁及沙化土地面积已达168．9万平方公里，占国土面积的17.6％，而且每年还在扩展。全国约有2．3亿亩基本农田因生态环境恶化而严重影响产量，有15亿亩草场严重退化，许多城镇、工矿和乡村受到威胁。全国每年因为各种自然灾害造成的直接经济损失高达2000亿元以上，因洪涝灾害减产粮食200多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展的重要因素之一。由于森林资源不足，我国人均木材、纸制品、果品的消费量，也分别只有世界平均水平的 17. 6％、35. 3％和50％，林业同国民经济高速发展和人民生存环境不断改善的要求极不适应。
上述情况说明，与十几年前制定森林法时相比，我国的森林资源状况并没有根本改变，因此我国森林法的立法目的、可以不进行调整。故本条的规定在《关于修改〈中华人民共和国森林法〉的决定》中未作修改。
三、我国森林法的立法目的，是综合森林的生态效益、社会效益、经济效益统一确立的，按照本条的规定，本法的立法目的主要有以下四个方面的内容：
1．保护、培育和合理利用森林资源。森林资源作为一种重要的自然资源，包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物，具有蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。同时，森林资源作为一种可再生的自然资源，具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火灾等自然灾害威胁等特点。因此，制定森林法首先要体现保护、培育和合理利用森林资源的目的。
2．加快国土绿化。我国是一个少林国家，森林的自然资源相对贫乏，因此，绿化祖国将是我国目前以至今后相当长时期内的一项历史性的任务，这是我国社会主义现代化建设中造福子孙后代的一项伟大事业，是保持水土、防止水土流失，维护和改善生态环境的根本性措施。所以，制定本法的一个重要目的就是要通过法律措施加快我国的国土绿化进程。
3．发挥森林蓄水保土、调节气候，改善环境的作用。森林的功能很多，但最主要的是通过水的循环蓄住水保住土。通过影响气温、降水、风速等的变化调节气候，通过净化空气防风固沙、降低噪声等改善环境。森林的这些功能是人类生存和发展不可缺少的环境要素。制定森林法的一个重要目的，就是要充分发挥森林的这些功能。
4．适应社会主义建设和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、调节气候，使森林所在地区的自然环境等适宜人类的生存和发展；另一方面，森林蓄水保土、防风固沙、改善自然环境等功能，使农业稳产、高产，为人类提供充足的农产品，森林还可以提供大量的木材和各种林产品，形成国民经济重要组成部分的林业产业。
通过制定和实施森林法，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，必然能达到满足社会主义建设事业和人民生活的需要的立法目的。

第二条 在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。
【释义】 本条是对森林法的空间效力及调整对象的规定。
一、森林法的空间效力。法律的空间效力，也就是法律在地域上的适用范围，即法律适用于哪一地域。这个问题与国家的领土概念密切相关。领土，是指国家行使主权的空间，即一个国家能够在其范围内行使主权的地球表面的特定部分，包括其底土和上空。领土分为领陆、领水、领空三部分，上及高空，下及底土。领陆是指国家疆界以内的陆地。领水是指位于陆地疆界以内和与陆地领土邻接的一定宽度的水域，包括河流、湖泊、内海、领海。领空是指领陆和领水之上的空间，其上限为空气空间与外层空间的分界处。通常一个国家为更方便地行使行政管理权，往往还将其领土划分为不同的行政区域，在其不同的行政区域内建立地方政权，分别行使国家的一部分行政管理权，如根据我国宪法规定，全国分为省、自治区、直辖市，并且国家在必要时还可以设立特别行政区。
由于实施法律是一个国家的主权行为，因此原则上，一个主权国家的法律在其所有的领土上都能适用。通常一部法律可以不必规定其地域上的适用范围，而直接适用于该国家的全部领土范围内。不过也有两种例外：一种是，由于世界上许多国家的法律体系都包含有不同层次的法律规范，所以有的法律规范由于受其制定机关的权力等级的限制，只能适用于本国的一部分领土，例如，我国的地方性法规就只能在其制定机关的行政区域内适用。另一种是，从法律的等级上讲，本来是应当在全部领土上适用的法律，但是根据本国的宪法或者有关的法律的规定，被限制于只能在其部分领土上适用。
在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，由国务院制定的行政法规，都是在全国范围内适用的法律规范。但是，我国宪法规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的这一规定，并且根据历史所形成的客观情况以及我国对外政策的需要，全国人民代表大会已经在1990年和1993年分别制定了《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，这两部特别行政区基本法分别规定，自中华人民共和国政府对其恢复行使主权时起，设立该地区为中华人民共和国的特别行政区，并且规定除在基本法附件中规定在特别行政区适用的全国性法律外，其他法律不适用于特别行政区。这样，在特别行政区成立之后，我国的大部分法律都将不是在全部领土上适用。
综上所述，森林法的空间效力，即森林法在中华人民共和国领域上的适用范围，是除了中华人民共和国设立的特别行政区以外的中华人民共和国领土范围。
二、森林法的调整对象。法律发挥其作用的基本机制是规范人们的行为。法律的规范作用是通过规范人们在其所参加的社会关系中的权利、义务来实现的，这种被法律所规定的社会关系，构成了法律关系。法律的调整对象，是指法律规范所调整的各种社会关系，对某一部法律而言，其调整对象就是这部法律所规范的社会关系。根据本条的规定，森林法的调整对象就是：森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动。这些活动的具体内容以及对这些活动的管理，在森林法的各个具体规范中分别都有较为明确的规定。
三、本条的规定，在这次修改森林法时作了修改，其内容主要是两点：
1．突出了森林、林木的培育种植，原森林法将森林的采伐利用列在培育种植之前，当时主要是基于林业生产突出的是林木采伐利用，这是传统林业的概念。这次修改将两者的位置换了次序，并增加了“林木”的培育种植。这个修改，反映了现代林业性质和地位的变化，即更侧重于扩大森林资源，充分发挥森林的生态效益、社会效益，经营活动以营林为基础；更侧重于以建设良好的生态环境为主要目标的社会公益事业和基础产业。所以虽然只是一个词句顺序的改变，却反映了我国林业建设指导思想的变化。
2．增加了林地的经营管理活动。原森林法中这一条虽然没有明确规定林地，但是森林法的调整对象是包括林地在内的，如原法中有关林地确权发证的规定，有关征、占用林地的规定、有关承包宜林荒山、荒地造林的规定，土地管理法有关依照森林法的规定确认林地所有权和使用权的规定,森林法实施细则中关于森林资源包括林地的规定，等等，都说明森林法的调整对象是包括林地在内的。这一次修改森林法的内容有几条都是关于林地的内容，如林地使用权的流转的规定，关于国有林发证的规定，关于征、占用林地的规定等，这些内容进一步强化了森林法中对林地经营管理的规定，所以这次修改森林法时，将林地明确地纳入到森林法调整对象的规定中。

第三条 森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。
国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。
森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
【释义】 本条是对森林、林木、林地的权属及权属证书发放的规定。
一、关于森林、林木、林地权属的规定。森林、林木、林地的权属，通常也称为林权，主要是指森林、林木和林地的所有权和使用权。所谓“所有权”，按照1986年4月12日由第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国民法通则》第七十一条的规定，是指“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”；所谓“使用权”’则是指使用者对财产享有的占有、使用和收益的权利。
按照本条的规定，森林、林木、林地的权属有三种形式。一是国家所有权。我国宪法第九条明确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”因此，本条第一款规定，“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。二是集体所有权。按照宪法第九条的规定，法律规定属于集体所有的森林，属于集体所有。因此，森林、林木和林地可以由集体依照法律规定享有所有权。这里所称的法律规定，是指依照《中华人民共和国土地改革法》在土地改革时分配给农民群众，在农业合作化过程中依照《初级农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》，通过农业集体化由个体农民所有转化为农民集体所有的森林、林木和林地，以及在农民集体所有的土地上由农村集体经济组织种植、培育的林木。在实践中，我国农民集体所有的森林、林木和林地，还包括在“四固定”时期确定给农民集体所有的森林、林木和林地。三是个人的林木所有权和林地使用权。个人所有的林木，主要是指农村居民在房前屋后、自留地、自留山和农业集体经济组织指定的其他地方种植的树木，在以承包和其他合法方式取得的有使用权的林地上和在承包的荒山、荒地、荒滩上种植的树木（按照承包合同约定归个人所有的）以及城镇居民在自有房屋的庭院内种植的树木。个人的林地使用权，是指承包造林的林地及其他依法取得的林地使用权。在我国，土地不可以由个人所有，所以个人只能拥有林地的使用权，而不能有林地的所有权。
二、关于林权的确认与林权证的发放的规定。按照本条第二款规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，必须由县级以上人民政府登记造册，发放证书后，才能确认所有权或者使用权。如果没有经过人民政府的登记确认，不能依法享有所有权或者使用权，其权益也就得不到法律的有效保护。
根据本法第二款和土地管理法的规定，县级以上人民政府对森林、林木和林地的所有权或者使用权进行登记造册，核发证书，即通常所称的林权证。对林地所有权或者使用权的登记造册和核发证书，应当按照森林法的规定执行。林权证就是关于该土地所有权或者使用权的证书，是森林、林木和林地权属的法律凭证，这在国务院办公厅《关于加强森林资源保护管理工作的通知》（国办发[1994]64号）、全国人大常委会法制工作委员会对国家土地管理局（法工委发文〔89〕14号）、对四川省重庆市人大常委会（法工办发文[89］6号）的答复中均已明确。
根据本条第二款的规定，森林、林木、林地权属的确权发证机关是县级以上人民政府，同时还规定，“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”这一规定，是在这次修改森林法的过程中增加的内容。目前，国务院确定的国家所有的重点林区是指东北、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区。之所以在本次修改森林法中增加这一规定，首先，是由于这些林区的重要地位所决定的，在我国现有的国有林业用地中，仅黑龙江、吉林、内蒙古国有林区的国家重点森工企业的施业区就占了全国国有林用地的49．5％、国有森林蓄积量的40％，这一块森林是目前我国最大、最主要的国有林区，不仅承担着为国家提供木材的重要任务，而且还是黑龙江、松花江等重要河流的发源地，是东北与华北的天然屏障，是生物多样性的物种基因库。其次，考虑到这一林区的国有森工企业的施业区范围跨越省界，而且在这些地区的一些森工企业之间的权属界限不清，由地方人民政府确权发证有一些困难；再次，存在着国有森林资源资产流失的情况。1989年国务院曾决定由当时的林业部核发这一重点林区内森工企业的林权证，并且已经基本上实施完毕，这对保护这一重点林区的森林资源发挥了重要作用。为了保护重点国有林区的森林资源，也为了给当时的林业部根据国务院的决定已经颁发的林权证提供法律的依据，这次修改森林法增加了这一规定。
这里应当说明的是，增加的这一规定，只涉及国务院确定的国有重点林区的森林、林木和林地的登记发证问题，不涉及国有森林资源和国有森工企业的管理体制问题。国务院有关主管部门不能根据这一新的修改作出改变国有森林资源和国有森工企业的管理体制的规定。国有森林资源和国有森工企业的管理体制应由国务院规定。
三、关于林权的保护。本条第三款规定，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”森林法为了保护森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，提供了多种行政的和司法的救济手段。

第四条 森林分为以下五类：
（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林；
（二）用材林：以生产木材为主要目的的森林和林木，包括以生产竹材为主要目的的竹林；
（三）经济林：以生产果品，食用油料、饮料、调料，工业原料和药材等为主要目的的林木；
（四）薪炭林：以生产燃料为主要目的的林木；
（五）特种用途林：以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木，包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。
【释义】 本条是对森林种类划分的规定。
一、森林种类划分的意义。所谓森林种类的划分，是指按照培育、保护和利用森林的主导目的为标准，将森林划分成不同的种类。森林可以按照不同的标准作不同的划分，如可以按照森林的树种、地理位置、森林的结构等许多方式进行划分。森林种类划分的意义在于，由于森林不仅要有足够的数量，而且还要有相应的质量和合理的结构，以保证国家和社会对森林多方面的需要，因此，通过划分不同的林种，并以此确立不同林种的经营管理和利用、保护制度，来适应和满足国家和社会对森林的多方面的需要。
二、森林的具体分类。按照本条的规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。
1．所谓防护林，是指以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛。防护林对于改善生态环境，减少自然灾害，减轻自然灾害所造成的危害，促进经济的发展具有十分重要的意义。按照本条第一项的规定，防护林包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林、护路林以及农田防护林、牧场防护林。
2．用材林。所谓用材林，是指以生产木材为主要目的的森林和林木上用材林包括以生产竹材为主要目的的竹林。在我国，人均占有木材蓄积量远远低于世界平均水平，长期以来林产品的供应一直十分紧张．难以满足人民生活和经济建设的需要。因此，大力发展用材林，对于适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，具有十分重大的意义。
3．经济林。所谓经济林，是指以生产果品，食用油料、饮料、调料、工业原料和药材等为主要目的的林木。经济林是人们为了取得林木的果实、叶片、皮层、胶液等产品作为工业原料或者供人们食用所营造的林木，如油茶、油桐、核桃、樟树、花椒、茶、桑、果等。经济林的共同特征是都属于多年生、成林后可以多年受益的木本植物，这也是与草本植物的农作物相区别的根本属性。经济林在社会主义建设和人民生活中具有重要的意义，一方面，一些经济林的产品,如梨、桃、香蕉、苹果等，可以直接供人们食用，是人民生活不可缺少的物质；另一方面，许多经济林的产品，直接供应生产部门，是一些生产部门的重要原料来源。因此，经济林的产品，社会需求量很大，大力发展经济林，对于适应社会主义建设和满足人民群众生活需要，具有重要意义。
经济林的权属、规划、监测等管理都是作为森林的一部分，纳入统一的林政管理的。果树、茶树、桑树等经济林是我国森林的重要组成部分，历来都作为森林资源调查的重要对象。据全国第四次森林资源清查结果（1989－1993）表明：全国经济林地总面积为24149.85万亩，占有林地面积的12.5％，其中食用油料林面积为9088．35万亩，果树林面积为7944．15万亩，特种经济林（包括饮料林、调香料林、药材林和工业原料林）面积为2001万亩，其它经济林（以生产桑、柞树叶、培育食用菌为主要目的的林木）面积为5113．2万亩。上述经济林地，都是经县级以上地方人民政府核发了林权证书，并且计算在我国森林覆盖率之内,也是作为森林的一部分进行规划的。
经济林是森林的重要组成部分，根据森林法的有关规定，应当取得林木采伐许可证方能进行采伐。国务院批准的关于各省、自治区、直辖市“八五”、“九五”期间年森林采伐限额报告规定，对森林采伐实行“全额管理和分类控制”，并明确规定要严格实行凭证采伐林木，同时规定凡是人为采伐胸高直径5厘米以上（含5厘米）所消耗的立木蓄积都必须纳入采伐限额。对森林采伐实行“全额管理”，也包括对经济林采伐进行管理。
4．薪炭林。所谓薪炭林,是指以生产燃料为主要目的的林木。在我国,有大约百分之八十的人口生活在农村，农村居民的烧柴问题，很长一段时间内一直是一个影响农民经济、生活的问题。特别是在一些边远贫困地区,由于经济基础差，群众直接砍伐林木用于烧柴，使生态环境受到破坏，进一步影响当地群众的生产和生活。同时，薪炭林在生长时期，与防护林一样,可以起到保水、保土、护坡、护岸等作用。因此，发展薪炭林，对于解决农村居民的实际生活需要，具有重要的现实意义。
5．特种用途林。所谓特种用途林，是指以国防、环境保护、科学实验等为主要目的的森林和林木。用于国防、环境保护、科学实验等的森林和林木，由于具有特殊的用途和功用所以在森林资源中处于特殊的位置，目前，一方面要大力发展特殊用途林增加其数量；另一方面需要对其实施特殊的管理和保护，以期发挥出重要的作用。按照本条第五项的规定，特种用途林包括国防林、实验林、母树林、环境保护林、风景林，名胜古迹和革命纪念地的林木，自然保护区的森林。
三、森林分类工作的实施。按照有关规定，森林的分类工作由省级以上人民政府的林业主管部门负责组织实施。具体来讲，就是省级人民政府的林业主管部门，根据国务院林业主管部门关于森林资源清查和划分林种的规定，负责组织划定本地区的防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林；地方重点的防护林和特种用途林的确定，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门提出意见，报同级人民政府批准公布；国家重点的防护林和特种用途林的确定，由国务院林业主管部门提出意见，报国务院批准公布。
四、关于林业分类经营。林业分类经营是在社会主义市场经济条件下，根据社会对生态和经济的需求，按照对森林多种功能主导利用的方向的不同，将森林五大林种相应地划分为生态公益林和商品林两大类，分别按各自的特点和规律运营的一种新型的林业经营管理体制和发展模式。林业分类经营，是在我国林业经济体制改革不断深化，社会对林业生态功能的要求不断强化的情况下提出的全新的现代林业经营方式。
林业分类经营从1995年开始进行试点。基本做法是，将森林法中规定的防护林和特种用途林划分为生态公益林，将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林，两大类林种采取不同的经营手段、资金投入和采伐管理措施，把商品林的经营推向市场化，而生态公益林的建设则作为社会公益事业，采取政府为主、社会参与和受益者补偿的投入机制，由各级政府负责组织建设和管理。
经过几年的试点，林业分类经营在一些地区已经取得了一定经验和成绩，在修改森林法时，对这个问题是否在森林法中规定，曾经进行过研究、讨论。森林法中虽然没有出现“林业分类经营”这个概念，但是森林法的规定体现了林业分类经营的原则。特别是在森林法第六条中增加了森林生态效益补偿基金的规定，在森林法第十五条中对用材林、经济林、薪炭林和国务院规定的其他森林、林木和林地使用权的转让、入股、作为合资、合作造林条件的规定，实际上肯定了林业分类经营的思路与做法。而且森林法五大林种划分的规定与林业分类经营的做法基本上是可以衔接起来的。林业分类经营可以在五大林种划分的基础上协调好不同林种的功能。从林业经营管理体制、运行机制、经济政策、管理手段、经营措施和组织结构形式等方面来促进林业建设的发展，而且森林法在有关自然保护区的规定中，在森林采伐和更新的规定中，对于不同种类的森林已经规定了不同的管理措施，这些规定都可以为林业分类经营提供相应的法律依据。

第五条 林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。
【释义】 本条是对林业建设方针的规定。
一、根据本条的规定，我国林业建设的方针是，“实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用”。所谓“以营林为基础”，是指要把营林、造林工作作为林业建设的基础，把培育、发展森林资源放在林业建设的首位。所谓“普遍护林”，是指要提高全社会的护林意识，要求社会各方面都要认真、切实地保护现有的森林资源，使每一个社会成员都要履行保护森林资源的职责。所谓“大力造林”，是指要在认真保护现有森林资源的基础上，积极开展植树造林，培育新的森林资源，扩大森林面积；提高森林覆盖率。所谓“采育结合”，是指要把采伐森林和培育森林资源有机地结合起来，互为促进，互为条件，在不断扩大森林面积的基础上有计划地采伐森林。在有计划采伐森林的同时，不断地扩大森林面积。所谓“永续利用”，是指在合理利用森林的基础上，通过培育新的森林资源，使森林资源保持平衡及稳定的发展状态，达到能连续不断地满足人民生活和社会经济发展的需要。永续利用实际上就是林业可持续发展。
二、由于林业建设包括培育、保护森林和合理利用森林的内容，而且在现代社会的森林利用不仅是采伐利用，所以林业建设的方针，由培育森林和利用森林两个方面的内容所组成的。培育森林的目的是为了满足整个社会日益增长的物质文化生活和可持续发展的需要，利用森林则是把人们培育森林的劳动转化为人们所需要的林产品和生态眼务，在这个培育与利用森林的过程中，发挥了森林的经济效益、社会效益和生态效益。所以培育森林和利用森林之间是互为联系、互为制约、互为依存的关系。如果只强调培育而不允许利用，则失去了培育的目的和意义；如果只强调利用而忽视培育，则就难以永续利用，只能满足短期利益，长此以往，也就失去了利用的前提条件。因此，林业建设方针是一个内容互为联系、互为制约的统一整体。

第六条 国家鼓励林业科学研究，推广林业先进技术，提高林业科学技术水平。
【释义】 本条是对鼓励林业科研的规定。
一、本条规定原是第五条的第二款，本次修改森林法时单列为一条，并增加了“推广林业先进技术”的内容。科学教育兴国是我国经济、社会发展的战略方针之一，科学技术是第一生产力，我国林业的发展也必须依靠林业科技的支持。因此，在修改森林法时突出了林业科研在森林法中的地位，将其单列为一条。
二、在林业的发展过程中，科学技术起着重要的作用，一方面，通过林业科学技术的进步，可以提高种苗质量，提高造林成活率；另一方面，通过林业科学技术进步，可以提高森林的防病虫害、防火、防灾水平，提高林产品的综合利用水平。尤其是推广先进适用的林业科学技术，既是提高林业科学技术水平的主要内容，又是提高林业生产水平的主要手段。可以说，森林法的这一修改，对提高我国的林业建设水平，具有十分重要的意义。
围绕科技兴林的内容，森林法修改时还增加了一些相关的内容。一是，在第八条中增加了一项保护森林资源的措施，“提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品”。二是，在第十二条中增加了“在林业科学研究方面成绩显著的单位和个人，由各级人民政府给予奖励”的规定。

第七条 国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。
国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。
【释义】 本条是关于保护林农和承包造林者的合法权益的规定。
本条是九届全国人大常委会第二次会议关于修改森林法的决定中新增加的条款。
一、保护农民的合法权益不受侵犯，是我们党和国家的一贯政策，也是我国法律一直坚持的原则之一。我国宪法规定“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”民法通则规定，“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”农业法对农业承包合同及农民的合法权益问题作了较为详细具体的规定，即“集体所有的或者国家所有由农业集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。国有和集体所有的宜林荒山荒地可以由个人或者集体承包造林。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。发包方和承包方应当订立农业承包合同，约定双方的权利和义务。”“国家鼓励个人或者集体对荒山、荒地、荒滩进行承包开发、治理，并保护承包人的合法权益。”“国家保护农民和农业生产经营组织的合法财产不受侵犯。”“任何机关为办理公务向农民或者农业生产经营组织收费必须依据法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府制定的规章的规定，省级人民政府制定的规章必须报国务院备案。收费的范围和标准应当公布，并根据情况做必要的检查、清理。没有法律、法规、国务院授权的部门的决定或者省级人民政府规章规定的依据，任何机关因办理公务而收费的，农民和农业生产经营组织有权拒绝。”“任何机关对农民或者农业生产经营组织进行罚款必须依据法律、法规的规定。没有法律、法规规定的依据，任何机关对农民或者农业生产经营组织罚款的，农民和农业生产经营组织有权拒绝。”“任何机关或者单位不得以任何方式向农民或者农业生产经营组织进行摊派。除法律、法规另有规定外，任何机关和单位以任何方式要求农民或者农业生产经营组织提供人力、财力的，属于摊派。农民和农业生产经营组织有权拒绝任何方式的摊派。”“向农民或者农业生产经营组织集资必须实行自愿原则，不得强制集资。任何机关和单位向农民或者农业生产经营组织强制集资的，农民和农业生产经营组织有权拒绝。”森林法根据党和国家的一贯政策，根据宪法、民法通则和农业法的原则，明确规定国家保护林农和承包造林的集体和个人的合法权益。
二、保护林农及承包造林的集体和个人的合法权益，直接关系到林农和承包造林的集体和个人的生产积极性，而且也关系到保护森林资源及林业生产持续、稳定、协调发展和国家的长治久安。当前损害林农和承包造林的集体和个人合法权益的问题比较突出，引起国家和社会各界的高度重视，因此以法律的形式明确规定，国家保护林农及承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。
三、依照本条规定，保护林农和承包造林的集体和个人合法权益包括以下两方面内容：
1．国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资。近几年来，由于一些地方和部门不顾林农的承受能力，从局部利益出发，随意向林农收费、罚款、摊派和强制集资，加重了林农的负担，严重挫伤了林农造林的积极性，伤害了林农的感情，严重影响了党与群众的关系，引起广大林农的强烈不满。有的林农被迫上访告状，甚至被逼无奈走上绝路。林农负担加重已成为制约林业发展的重要因素。据江西、云南、福建三省一些县市测算，1958年以来木材售价增长了8倍，而同期从木材上征收的税、费却增长了48倍，平均每立方米木材缴纳税费由占售价的10 ％上升到占售价的50％左右，再加上一些县乡增加的各种收费多达二三十种，林农无法承受，许多地方农民生产销售木材得到的净收入只有产地木材售价的20 ％以下，严重挫伤了林农的生产积极性。这是造成林农大量毁林垦殖、将大材劈成薪材卖的重要政策原因。
违法收费、罚款、摊派和强制集资，表面上是加重了林农的负担，本质上是对林农合法权益的侵犯，危害性极大。在修改森林法的过程中，各方面都强烈要求在森林法中增加禁止向林农违法收费、罚款、摊派和强制集资的规定。全国人大常委会吸取了各方面的意见，在森林法修改决定中明确规定“国家保护林农的合法权益，依法减轻林农的负担，禁止向林农违法收费、罚款，禁止向林农进行摊派和强制集资”。
2．国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。这其中又包含两层意思，一是国家保护承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权。这里所说的承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权，是通过承包荒山造林取得的；二是国家保护承包造林的集体和个人的其他合法权益。为了调动广大群众治理开发宜林荒山、荒地的积极性，加快水土流失治理，改善生态环境，改变农业生产条件，促进林业可持续发展，依据“谁治理、谁管护、谁受益”的原则，本法第二十六、二十七条明确规定，国家所有和集体所有的宜林荒山荒地可以由集体或者个人承包造林；承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有。依法保护承包造林的集体和个人享有的林木所有权，是发展我国林业事业必然的要求。这样，既可以保护承包造林集体和个人的财产，也有利于调动承包造林的集体和个人大力植树造林、发展林业的积极性。因此，承包合同一经签订，当事人之间便具有了平等的主体地位，承包方享有的林木所有权和其他合法权益不受任何人的侵犯，发包方未取得承包方的同意，不得任意变更或者解除承包造林合同。按照民法通则的规定，一旦承包方的合法权益受到侵犯，承包方可以采取民法规定的保护财产权的办法，请求停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状和赔偿损失。当承包方的合法权益受到侵犯时，除了采取以上办法之外，也可以根据承包合同的规定执行。

第八条 国家对森林资源实行以下保护性措施：
（一）对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积；
（二）根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款；
（三） 提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品；
（四）征收育林费，专门用于造林育林；
（五）煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；
（六）建立林业基金制度。
国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。
【释义】 本条是对森林资源实行保护性措施及建立森林生态效益补偿基金的规定。
一、森林是国家的宝贵资源，它不但能提供木材和其他林产品，而且具有涵养水源、防风固沙、保持水土、调节气候、改善环境和防治空气污染等多种社会效益。因此，保护森林就是保护我们人类自己。在人类的历史发展过程当中，森林是人类的养育者，人类离不开森林，二者互相依存，缺一不可。从法律上规定对森林资源实行保护性措施，对于保护森林资源以及促进林业的发展，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。
二、依照本条规定，对森林资源实行的保护性措施有以下六个方面：
1．对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积。具体来讲，就是国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量，全民所有的森林和林木以国营林业企业事业单位、农场、厂矿为单位，集体所有的森林和林木、个人所有的林木以县为单位，制定年采伐限额，由省、自治区、直辖市林业主管部门汇总，经同级人民政府审核后，报国务院批准；国家制定统一的年度木材生产计划，年度木材生产计划不得超过批准的年采伐限额；采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐，并按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数必须大于采伐的面积和株数。各级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标；各级人民政府应当组织各行各业和城乡居民完成植树造林规划确定的任务；新造幼林地和其他必须封山育林的地方，由当地人民政府组织封山育林。
2．根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款。在经济扶持方面，主要包括调整林区的木材价格、将提价增收的部分留给木材生产单位。建立林业基金和森林生态效益补偿基金，保证林业建设的资金来源。在贷款方面，主要是国家对造林、育林给予低息长期贷款，具体的贷款指标和贷款利率，由中国人民银行拟定，报国务院批准。
3．提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品。随着人民生活水平的不断提高，总的趋势是木材制品和重要林产品的需求呈上升趋势，森林资源的消耗日益增大。森林资源虽然是再生性资源，但过量开采使用，也会造成资源的枯竭。因此，提倡木材综合利用、节约使用木材，鼓励开发、利用木材代用品，也是保护森林资源的必要措施。这是森林法修改决定中新增加的一项规定。节约使用木材，在有条件的地方实行以煤代木，发展沼气和小水电等，改变我国农村居民烧木取火的生活习惯。也可以发展人造板生产，如江西、福建、云南三省大力推行改燃节材、改灶节柴等技术措施，不但对森林资源的保护起到了积极作用，而且方便了人民生活，促进了农村文明建设。江西省赣南全区农村的改灶、改燃率达到了91％，每年可减少木材消耗23万立方米，直接经济效益达数亿元。在煤炭、铁道、建材等用材较多的部门，积极推广金属矿柱、水泥轨枕、塑钢门窗等多种木材代用品。
4．征收育林费，专门用于造林育林。育林费就是从木材、竹材和一部分林产品的销售收入中，征收一定数额的资金，用来造林育林，也叫育林基金。目前我国实行的征收育林费制度分为两种：一种叫国有林育林基金，按第一次销售价的 21％，由生产单位向用户提取；另一种叫集体育林基金，由木材经营单位缴纳，按第一次卖出价的12％提取。征收育林费是发展林业，不断更新和扩大森林资源的重要措施，是国家法律确定征收的正当费用。育林基金由林业部门统一征收，分级管理，专款专用，用于造林育林。
5．煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林。具体来讲，就是煤炭、造纸等部门按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林；冶金、铁道、交通等部门应当安排造林绿化资金，制定使用管理办法，实行专款专用。
6．建立林业基金制度。按照1981年中共中央、国务院发布的《关于保护森林发展林业若干问题的决定》的规定，我国建立了林业基金制度。林业基金由国家对林业的投资、各级财政的拨款、银行的贷款、按照规定提取的育林基金和更新改造资金。接收的捐赠款、经过批准的其他资金等组成，主要用于营林生产性支出。由各级林业部门按照规定权限分级管理，专款专用，年终结余允许跨年度使用。
三、本条第二款规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。这是九届全国人大常委会第二次会议修改森林法决定中新增加的一款规定。
1．防护林和特种用途林，大都属于生态公益林。按第四次全国森林资源清查（1989—1993年），我国现有重点保护的生态公益林已成林1942．10万公顷，近年新造517．27万公顷，共计2513．37万公顷，占全国森林总面积的五分之一。一般性保护的生态公益林（有的地方称为兼用林、多功能林）占全国森林总面积的一半以上。目前正在进行中的有三北防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原绿化、太行山绿化、治沙六大工程；“九五”期间将新启动黄河中游防护林、淮河太湖流域防护林、珠江流域防护林、辽河流域防护林四大工程。这十大生态建设工程，主要分布在三北、长江、珠江、黄、淮、辽河等江河中上游、1．8万公里海岸线、水源农田林网和风沙沿线、大中城市周围、水利工程水源区，区域跨度29省（市、区）近2000个县。全国已建立森林和野生动植物类型自然保护区近520处，面积达5100多万公顷，占国土面积的5．34％。其中69处被国务院批准为国家级自然保护区，并有长白山等7处自然保护区加入国际人与生物圈保护网。已建20个濒危动物救护基地，400多处珍贵植物迁地保护繁育基地，800多处森林公园，100多处植物园或树木园和1.3万公顷种子园。我国生态公益林建设取得了很大的成绩。但这些森林资源只有生态和社会效益，主要是为了保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等服务，无法进行市场交换，造林营林的投入无法通过市场交换得到回收和补偿，如果国家对经营这部分森林资源再没有补偿，就会产生“少数人投入，全社会受益”、“相对贫困地区投资，相对富裕地区受益”的不合理现象。
2．森林生态效益补偿基金是一项服务社会、受益全民的公益事业；是提高生基环境效能，转变经济增长方式，提高人民生活质量，实现国民经济可持续发展的重要基础。用法律的形式确定在全国范围内建立森林生态效益补偿基金制度，是我国在社会主义市场经济条件下，实现经济建设与环境保护协调发展的一项决策。
3.由于生态公益林不能砍伐利用，其建设和经营需要国家财政支持，在财政困难的情况下，生态林建设经营者无经营收入，又得不到经济补偿有关的林场、自然保护区管理机构普遍处于经营困境。如列入“世界自然文化遗产”的庐山自然保护民有国有林业经营单位11个，专职护林员390多人，经营森林面积22.73万亩,由于财政投入有限，有关部门又不允许实施任何采伐作业，没有经营收入，有些单位职工工资发放都十分困难，正常护林工作也难以开展，而庐山旅游门票收入虽然十分可观，但林业单位却不能从中得到分文的补偿。因此，有必要建立生态效益补偿基金制度解决这一问题。目前，有些地方如江西、广东和福建等省，为解决生态林建设管理资金问题，已开始采取一些生态效益补偿的措施，取得了较好的效果。
4.生态公益林的生产经营者的劳动成果服务于全社会，其损失补偿应由政府负责统筹，建立森林生态效益补偿基金，补偿生产经营者，是一种取之于民、用之于民。保证从事林业生态公益事业建设的林场职工和农民有持久投入的积极性和承受能力,使林业生态公益事业正常运转，持续、快速、健康发展。根据本条规定，森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。

第九条 国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。
【释义】 本条是关于扶持民族自治地方林业生产建设的规定。
一、我国是统一的多民族的国家，有五十五个少数民族，人口达五千五百九十多万，约占全国总人口的百分之六，居住地区广大。少数民族地区自然资源丰富，特别是少数民族聚居的地方森林资源比重大，因此搞好民族自治地方的林业建设，不仅对发展民族自治地方经济十分重要，而且对我们整个国民经济的发展，关系也极为重大。
二、我国民族自治地方的林业具有以下特点：一是森林资源比重大。全国约有三分之一的森林面积和二分之一的林木蓄积都在民族自治地方。二是林业生产技术落后。少数民族一般都居住在边远偏僻的地区，生活条件和生产条件都很艰苦，许多民族自治地方的群众至今尚未完全认识森林的重要性，其长期形成的生产方式和某些生活习惯，一时还难以改变。民族自治地方虽然森林资源丰富，但这些地方的生产力发展水平却是落后的，一般都低于汉族群众聚居的地方。林业生产活动，除了个别地区外，多数处于比较落后的手工作业阶段。因此，为了促进民族自治地方经济的发展，同时也为了整个国民经济的发展，有必要作出本条规定。
三、党中央和国务院历来都十分重视民族自治地方的经济发展。我国宪法规定，“国家从财政、物资、技术等方面帮助少数民族加速发展经济建设和文化建设事业”。我国民族区域自治法也作出了类似的规定。森林法从保护森林及促进林业发展的角度出发进一步明确规定“国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定。在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益。”这是国家重视民族自治地方建设的具体体现。
四、搞好民族自治地方的林业生产建设。一是有利于促进民族团结，实现社会安定，保障社会主义事业的顺利进行；二是有利于提高民族自治地方的生产力发展水平，从而促进民族自治地方的经济发展，提高少数民族地区群众的生活水平，进而促进国家的经济建设；三是有利于合理地开发与利用我国的森林资源，为整个社会造福。分布在少数民族自治地方的森林资源，是全国人民的共同财富，有计划地进行开发建设，并适当照顾当地群众的经济利益和生活习惯，可以最大限度地发挥森林的多种效益。同时也符合全国人民和少数民族地区群众的共同利益。
五、本条对民族自治地方林业建设的扶持包括以下三个方面的内容：1．在森林开发方面，有计划有重点地开发一些民族自治地方的森林资源。在开发民族自治地方森林资源的同时，要注意培养少数民族的林业专业技术人员和适当招收少数民族群众就业，并加强培训，提高他们的工作能力。2．在木材分配方面，要给予民族自治地方更多的自主权，并适当地照顾他们的经济利益。3．在林业基金使用方面，也要给予比一般地区更多的自主权和经济利益。林业基金是国家为保护森林资源，发展林业而设立的专项资金，对于民族自治地方的林业基金只能用于民族自治地方的林业建设，不能调给其它地区使用，具体使用可以由民族自治地方的主管部门自主安排。
此外、对于民族自治地方的林业建设在其他方面能够给予照顾的，也都要依据有关规定给予一定的扶持，以帮助民族自治地方的林业发展，繁荣民族自治地方的经济。

第十条 国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。
【释义】 本条是关于林业主管部门的规定。
一、法律制定出来以后，最关键的问题就是如何贯彻执行，而法律的执行，就必然要涉及到执法机构问题，也就是通常所说的主管部门问题。本条的规定就清楚地表明了林业主管部门就是主管林业工作的专门机构。长期以来，由于没有充分认识到林业在国民经济中的重要作用，我国的林业管理机构很不稳定，给林业事业造成了很大的损失。因此，本条在总结历史经验教训的同时，对林业主管部门问题作出了规定，确定了林业的主管机构，这对于林业事业的发展具有十分重要的意义。
二、依照本条规定，林业主管部门包括以下三个方面内容：一是全国的林业工作由国务院林业主管部门主管；二是地方的林业工作,由地方各级人民政府林业主管部门主管，具体来说，就是省级、县级地方人民政府设立林业主管部门，主管本地区的林业工作。三是乡级人民政府设立专职或者兼职人员，负责本乡（镇）范围内的林业管理工作。
这里需要说明的是，“国务院林业主管部门”是指代表国务院管理全国林业工作的机关，在现阶段就是国家林业局。1998年机构改革后，原林业部改为国家林业局，虽然名称及级别发生了变化，但其管理林业的职能没有改变，仍是国务院主管林业行政的职能部门，并负责全国造林绿化、森林资源保护管理、生物多样性保护、防治国土荒漠化和森林工业的行业管理。森林法没有直接出现“国家林业局”的名称，是考虑到今后随着经济形势及机构改革的变化，现行的机构管理体制，从机构名称到管理形式都有可能发生变化，但是代表国务院主管全国林业工作的机构总是要设置的，所以森林法没有直接出现“国家林业局”的名称，而是使用了“国务院林业主管部门”。同样，“县级以上地方人民政府林业主管部门”的规定也是如此。
三、各级林业主管部门的主要职责是：依法对森林资源进行保护、利用、更新，实行管理和监督。
根据有关规定，国务院林业主管部门的主要任务是：贯彻执行党和国家的林业方针、政策、法律、法规；对森林资源及森林生态环境进行保护、管理和监督；统筹规划造林绿化、森林工业、多种经营和森林资源的综合开发利用；指导协调林业生产建设和提供服务；推进林业改革，加快林业发展，充分发挥森林的多种功能和效益，为国家建设和人民生活提供丰富的林产品和良好的生态环境。其职责主要有以下几个方面：1．研究拟订林业的方针、政策和法律、法规，经批准后，组织贯彻执行；2．负责制定林业发展战略、规划和计划，并组织实施；3．研究和指导林业经济体制改革；4．组织指导全国植树造林、国土绿化和防护林、用材林、经济林等各类林业基地和项目的建设；5．组织指导全国林政管理和森林资源的清查、监测、审计、监督；检查、监督森林采伐限额的执行情况；6．组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作；管理武装森林警察部队的有关业务；7．指导管理森林和野生动物类型的自然保护区、森林公园，负责全国野生动物和木本植物资源的保护、发展、开发利用以及濒危物种进出口管理；8．检查指导全国林业公安工作，协调和督促查处破坏森林资源的特大案件；9．组织协调全国林业科学研究，新技术开发和推广应用，指导林业科技体制改革等等。

第十一条 植树造林、保护森林，是公民应尽的义务。各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动。
【释义】 本条是关于植树造林的义务性规定。
一、我国是一个森林资源相对贫乏的国家。现有森林面积占世界森林总面积28亿公顷的 4．4 ％，人均占有森林面积仅有O．1公顷，为世界平均水平的 15％，居世界第 129位，森林覆盖率 13．92 ％，大大低于世界 22 ％的平均水平，居世界第121位。我国现有森林蓄积量占世界总蓄积量3100亿立方米的3％，人均占有林木蓄积量8立方米左右，仅为世界平均水平83立方米的12％。因此，大力植树造林，提高森林覆盖率是扩大森林资源，保证林业事业持续、稳定、健康发展的迫在眉睫的任务。
二、植树造林，绿化祖国，是改善生态环境，实现自然生态系统良性循环的关键措施；是建设社会主义物质文明和精神文明的重要组成部分，是造福子孙后代的千秋大业。为此，1981年12月13日第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》，《决议》规定，“凡是条件具备的地方，年满11岁的中华人民共和国公民，除老弱病残者外，因地制宜，每人每年义务植树3至5棵，或者完成相应劳动量的育苗管护和其他绿化任务。”因此，履行植树造林义务和完成造林任务已经不是一般的工作问题，而是公民的义务。这项规定，是根据我国人多地少，森林覆盖率低，分布不均，林种结构不合理等情况，为了保护现有森林，提高森林覆盖率而采取的一项积极的法律措施。
三、“义务植树”有三层含义：（1）是法律规定的带有强制性的任务，凡是规定范围内的单位与公民都必须履行；（2）是无报酬的参加绿化劳动，就是说，不能因为去栽规定的三至五棵树，或者参加相应的绿化活动，而要求付给报酬；（3）是对国家和社会应尽的义务。因此，可以这样理解，义务植树是一项法律规定的，没有报酬的，为国家和社会服务的义务性劳动。
四、为了更好地使公民履行植树的义务，本条规定，各级人民政府应当组织全民义务植树，开展植树造林活动;1982年2月27日，国务院发布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，该实施办法的主要规定有：1．县以上各级人民政府均应成立绿化委员会统一领导本地区的义劳植树运动和整个造林绿化工作，个别地方，由于气候、土地等条件限制确实难以开展植树运动的，经省、自治区、直辖市绿化委员会批准，可以不开展全民义务植树运动，不成立绿化委员会；2．各级绿化委员会应当组织和推动本地区各部门、各单位，通过各种形式，广泛深入地宣传《关于开展全民义务植树运动的决议》和本实施办法，宣传全民植树，绿化祖国的重大意义，认真做好思想动员，提高认识，造成声势，做到家喻户晓，人人皆知；3．要努力做好调查研究、规划安排、苗木培育、技术训练等准备工作，有计划有步骤地开展植树运动，要扎扎实实，讲求实效，不搞形式主义和“一刀切”；4．凡是中华人民共和国公民，男十一岁至六十岁，女十一岁至五十五岁，除丧失劳动能力者外，均应承担义务植树任务；各单位要将人数据实统计上报绿化委员会，作为分配具体任务的依据；5．县级绿化委员会在分配义务植树任务时，要按照每人每年三至五棵的要求，确定具体指标，因地制宜地进行灵活多样的安排，可以按单位划分责任地段，承担整地育苗、栽植和管护任务，也可以按相应劳动量，分配承担造林绿化的某一单项的任务，任务可以一年一定，也可以一定几年；6．义务劳动，限于用在本县、本市所辖范围，营造国有林和集体林；7．对义务植树，各单位每年都要进行检查，并将完成情况据实上报。绿化委员会应当定期组织评比，成绩优异的，要给予表扬和奖励；8.年满十八岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽,或者给予经济处罚，整个单位没有完成任务的,要追究领导责任，并由绿化委员会收缴一定数额的绿化费。
根据有关规定，植树造林应遵守植树造林规程，实行科学造林，保证质量。县级人民政府对造林应认真组织验收，核实造林面积。对所造林木应按面积抽取2％以上进行检查，成活率不足85％的，不得计入年度造林完成面积。

第十二条 在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究等方面成绩显著的单位或者个人，由各级人民政府给予奖励。
【释义】 本条是关于对在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。
一、对违法者给予处罚，是维护法律权威性的一个主要方面。但同时，对严格依法办事并作出显著成绩的，给予奖励，也是维护法律权威性的一个重要方面。通过对成绩显著的单位或者个人给予奖励，可以引导人们更好地遵守法律、执行法律，从而达到维护法律权威性的目的。奖励在植树造林、森林保护、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位或者个人，是我国保护森林资源、促进林业发展的重要举措。
二、为了鼓励在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩的单位和个人，国家实行奖励制度。根据国家有关规定，奖励制度具体包括发明奖励制度、科学技术奖励制度、合理化建议和技术改进奖励制度以及与奖励有关的专利制度、发明权制度等等。本条规定了奖励的范围和条件。奖励的范围有四项，一是植树造林；二是保护森林；三是森林管理；四是林业科学研究。奖励的条件是在植树造林、保护森林、森林管理及林业科学研究等方面做出显著成绩。主要包括：1．在植树造林方面，积极参与植树造林、绿化祖国活动成绩优异的。2．在保护森林方面，积极同违反森林法的行为进行斗争；积极参与、组织扑救森林火灾并在扑救森林火灾中起模范带头作用，成绩显著的；发现森林火灾及时报告，并尽力扑救避免造成重大损失的；发现纵火行为，及时制止或者检举报告的等等。3．在森林管理方面，依靠科学技术管理森林资源，掌握资源变化情况，成绩显著的；在预防森林病虫害方面做出显著成绩的。4．在林业科学研究方面做出显著成绩的等等。
在森林法中，增加对在林业科学研究方面作出显著成绩的单位和个人给予奖励的规定，也完全符合邓小平同志提出的“科学技术是第一生产力”的论断。只有依靠科学技术，林业才能发展，森林资源才能得到保护。科技兴林工作是一项战略性任务，依靠科学技术是改变我国目前森林资源状况及森林病虫害发生和危害严重的重要措施。“八五”期间，全国林业科技进步贡献率达21．2％，成果转化率达34％，大大地推动了林业建设。因此，国家鼓励和支持林业科学研究，推广和应用先进技术，提高林业科学技术水平。
三、本条规定的奖励的主体包括两个方面：一是给予奖励的主体，即是实施给予奖励行为的主体，是各级人民政府。二是被奖励的主体，包括单位和个人。单位主要是指企业和事业单位等；个人包括管理人员、研究人员、教学人员、森林公安人员、工人及领导人员等等。
四、对在植树造林、保护森林、森林管理以及林业科学研究方面成绩显著的单位和个人给予奖励的办法可以分为两类：一类是物质上的奖励，如发给一定数额的奖金、晋升工资等；另一类是精神上的奖励，如授予光荣称号、通报嘉奖等。对企业、事业单位的奖励形式，主要是通过表扬，发给奖金，也可以给予税收、信贷等方面的优惠待遇。
五、目前，国务院在有关行政法规中，已经对给予奖励的情况作了一些规定，如1988年1月16日发布的《森林防火条例》第三十一条规定，有下列事迹的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励：1．严格执行森林防火法规，预防和扑救措施得力，在本行政区或者森林防火责任区内，连续三年以上未发生森林火灾的；2．发生森林火灾及时采取有力措施，积极组织扑救的，或者在扑救森林火灾中起模范带头作用，有显著成绩的；3．发现森林火灾及时报告，并尽力扑救，避免造成重大损失的；4．发现纵火行为，及时制止或者检举报告的；5．在查处森林火灾案件中做出贡献的；6．在森林防火科学研究中有发明创造的；7.连续从事森林防火工作十五年以上，工作有成绩的。再如1989年12月18月发布的《森林病虫害防治条例》第二十一条规定，对有下列成绩的单位和个人，由人民政府或者林业主管部门给予奖励：1.严格执行森林病虫害防治法规，预防和除治措施得力，在本地区或者经营区域内，连续五年没有发生病虫害的；2．预报病情、虫情及时准确，并提出防治森林病虫害的合理化建议，被有关部门采纳，获得显著效益的；3．在森林病虫害防治科学研究中取得成果或者在应用推广科研成果中获得重大效益的；4．在林业基层单位连续从事森林病虫害防治工作满十年，工作成绩较好的；5．在森林病虫害防治工作中有其他显著成绩的等。
第二章 森林经营管理

本章是关于森林经营管理的法律规定。本章共六条，第十三条至第十八条。主要内容包括各级林业主管部门依法对森林资源的保护、利用、更新进行管理和监督，森林资源清查和建立资源档案制度，森林、林木和林地使用权在不改变林地用途的情况下可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的条件，各级人民政府制定林业长远规划和林业企事业单位编制森林经营方案，林木、林地权属争议的处理，征用或者占用林地必须经林业主管部门审核同意，并缴纳森林植被恢复费。
第十三条 各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督。
【释义】本条是对森林资源保护利用活动实行管理和监督的规定。
一、对森林资源的保护、利用、更新实行管理和监督，是国家对各种资源管理法律制度的一项重要内容。依法管理森林资源，是维护人类切身利益的重要手段。森林资源是人类最宝贵的财富之一，在维持和改善人类赖以生存的自然生态环境、提供人类生活、生产所需等方面作出了巨大贡献，其所带来的社会效益、生态效益和经济效益是不可估量的。但是，作为可再生资源，森林资源没有严格、有效的保护、合理利用和及时更新，尤其在当今生产力水平高速发展、人口迅速膨胀、自然资源开发过度的情况下，将会迅速枯竭，并会严重危及人类的生存环境。我国是少林国家，人均绿地水平更低；我国的生态环境也较为脆弱，风、沙、旱、涝等自然灾害频繁，水土流失严重，很大程度上缘于缺乏森林的足够保护，农业生产和生活环境也明显受其影响；现有森林资源所能够提供的相关产品也远远满足不了国内庞大的经济规模的需求。近些年来，乱砍滥伐、侵占林地等违法行为时有发生，森林火灾、病虫害也较为严重，这些“天灾”、“人祸”，也严重威胁我国的森林资源。这些都充分说明，严格保护森林资源，对森林资源的合理利用和及时更新实行管理和监督是一项十分必要的工作，也是造福国家和人民，并荫及子孙后代的一项长期的、艰巨的任务。
二、对森林资源的保护、利用、更新活动进行管理和监督是森林经营管理的核心内容。所谓森林经营管理，就是各级林业主管部门根据森林法的规定，对森林资源所采取的保护、合理利用、及时更新、科学培育，以提高森林的产量和质量，充分发挥森林多种效益的各种行政措施的总称，包括对各项森林经营活动进行决策、规划、组织、指挥、协调和监督等。森林资源既然有巨大的利用价值，并且是一种珍贵的可再生资源，就需要人们对其采取必要的保护性措施并大力促进其更新、再生。森林资源的利用活动包括各种林业生产、经营活动，如要求有关森林经营单位和组织制定森林经营方案，确定林种和用途，规范森林、林木和林地使用权的转让活动等。森林资源的保护是具有公益性的，国家应当采取必要的保护措施，防范个人的、局部的私利对森林资源的侵占；森林资源的保护也具有多样性，国家应当采取措施对发挥生态效益的森林，以及自然保护区、野生动植物资源等应实行特殊的保护。同时，保护措施也是多方面的，包括对人为破坏行为的防范措施，如设置森林公安、护林员、木材检查站等，对盗伐、滥伐森林或者林木的行为予以制止，对木材的运输进行管理和监督；包括对自然灾害、病虫害对森林损害的防范；包括对采伐活动的限制，如采伐许可证制度等；包括一些经济扶植、补偿措施，如造林长期贷款，征收育林费，建立林业基金、森林生态效益补偿基金。征用或者占用林地需缴纳森林植被恢复费等。可以说，多方面、多层次的、有效的保护是森林资源利用的前提。森林资源的更新，主要是指人为的更新活动，国家鼓励在宜林地区大力植树造林，对不适宜从事农牧业生产的要求退耕还林、退牧还林，对采伐林木后的限期更新造林，要求恢复森林植被等。
三、各级林业主管部门是森林资源管理和监督机构。对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督是森林法赋予各级林业主管部门的主要职责。对森林资源的保护、利用和更新活动进行管理和监督，就需要各级林业主管部门依据法律、法规的规定，制定相应的办法和制度，将这些行为纳入依法管理的轨道，使森林资源在有效的保护、合理利用和及时更新这一良性循环中实现森林可持续发展和永续利用。其中，国务院林业主管部门（国家林业局）在森林经营管理中的主要职责包括：制定、参与制定林业方针、政策和法规、规章，并组织执行；制定并组织实施林业发展的战略、长远规划和指导国有林业企事业单位编制森林经营方案；组织指导包括对森林、林木、林地权属管理在内的全国林政管理和森林资源的清查、监测、监督，并检查监督森林采伐限额的执行；组织指导和协调全国森林防火和森林病虫害防治、检疫工作等。
各级林业主管部门对森林经营管理中的行为依法具有监督和管理的职责。森林法同时也赋予了林业主管部门相应的执法权，林业主管部门对违反森林法的行为依法采取相应措施，予以处理。

第十四条 各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案制度，掌握资源变化情况。
【释义】 本条是对森林资源清查和资源档案制度的规定。
森林资源清查和森林资源档案制度是科学管理森林的基础措施。
一、森林资源清查是指对各类森林资源进行调查，是森林资源管理工作的基础。森林资源清查的目的在于为编制林业区划、规划、计划和编制森林经营方案，建立森林资源档案以及确定森林利用方案和森林采伐限额提供基础资料和依据。其主要任务是查清森林资源的种类、结构、数量、质量分布，掌握资源消长变化的规律，客观反映自然、经济条件，进行综合评价，提出准确的森林资源调查材料、图面材料、统计资料和调查报告等。森林资源清查的主要对象是森林、林木、林地，林区内的野生植物、动物及其他自然环境因素。森林资源清查工作已成为各级林业主管部门实现森林经营管理现代化的重要措施。根据有关规定，森林资源清查由省、自治区、直辖市林业主管部门根据同级人民政府的部署和国家林业主管部门的有关规定，定期组织实施。森林资源清查实行同一标准，分类调查制度。可分为以下三类：一是全国森林资源清查（即一类调查），由国务院林业主管部门组织，以省、自治区、直辖市和大林区为单位进行；二是规划设计调查（即二类调查），由省级人民政府和林业主管部门负责组织，以县、国有林业局、林场或其他部门所属林场为单位进行，以满足编制森林经营方案、总体设计和县级林业区划、规划和基地造林规划等项需要；三是作业设计调查（即三类调查），是林业基层生产单位为满足伐区设计、造林设计和抚育采伐设计而进行的调查。
二、森林资源档案工作是森林资源管理的又一项基础工作，也是森林资源管理的一个基本内容。森林资源档案是对各个时期森林资源状况的记录资料，是在森林资源清查的基础上建立的。完备的森林资源档案可以有效地反映森林资源的消长变化情况，也可以借助查明森林经营的效果。有关林业主管部门应当根据实际需要，设立专业的森林资源档案管理机构或配备森林资源档案管理人员，负责本辖区的森林资源档案管理工作。建立森林资源档案的依据是森林资源清查的结果，调查设计、专业调查、区划、规划、森林经营方案、总体设计、作业设计等文件、图表、文字、数据资料。森林资源档案管理的主要内容一般包括：森林资料档案卡片、簿册、统计表、消长变化表等，以及林相图、资源基本图、经营规划图、资源变化图和有关资源调查、科研、经营的文件、文字资料等。建立森林资源档案工作的主要任务是：掌握森林资源的现状及其变化情况，评定森林经营利用效果，为编制林业规划、设计、计划，确定森林经营措施和安排各项经营活动，提供可靠的依据。森林资源档案可分为四级：省、自治区、直辖市为一级；自治州、设区的市、林业管理局为一级；县、自治县、市、市辖区、林业局、县级林场为一级；乡、民族乡、镇、林场等为一级。森林资源档案实行统一技术标准，专人负责，分级管理，及时修订，逐年统计汇总上报的管理制度。从事森林资源档案管理工作必须坚持实事求是、科学管理的原则，保证森林资源档案的真实性、科学性和连续性，逐步提高森林资源档案管理工作水平。各级林业主管部门对森林资源档案管理工作应当进行检查指导，加强管理。

第十五条 下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地：
（一）用材林、经济林、薪炭林；
（二）用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；
（三）用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；
（四）国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。
依照前款规定转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。
除本条第一款规定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用权不得转让。
具体办法由国务院规定。
【释义】 本条是对森林、林木、林地使用权流转的规定。
本条是这次修改中新增加的法律规定。
一、规范森林、林木、林地流转的现实意义。随着我国社会主义市场经济体制的建立和林业改革的深入，森林、林木、林地使用权作为生产要素进入市场流转已是大势所趋。森林、林木和宜林荒山、荒地的有偿流转已在全国开展起来。例如：我国许多地方的农村集体经济组织和承包山林的农民个人将其经营的森林、林木或者林地使用权作价入股，联合经营，还有些地方面向社会各界将宜林荒山、荒地使用权以拍卖等方式交由个人、单位造林、营林，有的地方将林地使用权以出租方式吸引外商投资，营造速生的用材林。这些在实践中产生的新的营林方式，既有利于对森林的规模经营，也调动了社会各界造林的积被性，吸收了大量的社会资金，丰富了林业经营方式。实践证明，森林资源有偿流转对适应新的形势，促进林业发展具有现实意义。第一，有利于调动林业生产者的积极性。由于林业生产周期较长，经营风险大，在市场经济条件下，林业生产“长而险”与商品意识“紧而实”的矛盾愈显突出。对一部分森林资源实行有偿转让，可以使林业生产经营“变长为短”，林业生产者造林、育林的成果可以随时通过市场实现其价值，森林经营周期长的风险可以得到分解，这对解决造林资金短缺，增加林业生产者近期收益将起到一定作用。第二，有利于加快林业规模经营、集约经营的发展。一方面，可以促进林业生产要素之间的合理组合，使森林向资金、技术等条件好的单位或个人转移，以带来林业建设投入的增加，有利于发展定向培育的速生丰产林基地。另一方面，可以使部分乡村集体林业再生产资金困难问题得以解决。第三，将森林、林地或者林地使用权作价入股，或者作为合资、合作条件设立经营林业的中外合作、合资企业，有利于吸引国内外的资金，用于林业生产和经营，发展林业。由于森林资源有偿流转的实践发展很快，一些地方已经着手制定了有关地方性法规对其进行规范。但是，实践中也产生一些问题，关键就是对森林资源有偿流转缺乏全面和统一的规范，对森林资源有偿流转的管理措施滞后。其主要表现：是缺少森林、林木、林地的资产评估，森林资源价格较为混乱，并且价格确定的随意性较大。有的宜林荒山，几十年的使用权，拍卖价格只有每亩几十元钱甚至几元钱，人工林有时拍卖价格远低于当时的营造成本。二是允许转让的森林资源范围没有统一确定，哪些可以转让，哪些禁止转让都不明确，如防护林、特种用途林、自然保护区的林木是否可以转让？权属有争议的林木、林地未经联合经营一方同意的林木、林地能否转让？等等，都没有一个明确的规定。三是转让双方的权利、义务和转让等各种流转方式的程序等方面也未能作出明确规定。这些问题如不解决，必然会影响森林资源有偿流转的健康发展，并造成国有、集体森林资源，资产的流失。总之，森林资源有偿流转的实践和面临的形势迫切要求统一的法律规范。因此，这次对森林法的修订，规范森林资源有偿流转活动是形势所需，也是本法这次修订中的重点之一。
二、有偿流转的对象及其范围。根据本条的规定，国家允许森林、林木、林地作为资产有偿转让，或者将其作价入股，作为合资、合作条件的，是下列森林、林木的所有权和林地的使用权：1．用材林、经济林、薪炭林的林木所有权；2.用材林、经济林、薪炭林的林地使用权；3．用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；4.国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。根据本法的有关规定，并不是所有的森林、林木和林地使用权都可以有偿流转。本条同时对有偿流转的范围进行了限制，并作出规定：除上述规定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用权不得转让，这里所指的其他森林、林木和其他林地使用权的范围，包括在本法第四条规定的防护林、特种用途林的范围内。总之，确定有偿转让范围的主要依据之一，是森林的不同用途及林种的划分。根据本法第四条的规定森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类林种。这种分类方式，主要是依据森林的不同主导利用功能来确定的，同时，国家根据不同林种制定不同的政策，采取不同的经营方式和不同的保护措施。例如，对防护林和特种用途林，法律规定只允许进行抚育和更新性质的采伐，不得进行以用材为目的的采伐，考虑到一些防护林和特种用途林的特殊用途，如国防林的军事用途等，由于涉及国家公共利益，因而不宜转让。但是，并不是说这两类林种都不得进行有偿流转，如有些风景林，经营单位也可以以一定方式转让，或者作为出资条件，建立森林公园等，既可吸收社会资金，也有利于发挥其社会效益和生态效益。随着森林资源有偿流转等森林经营实践活动的进一步丰富、发展，森林经营体制改革的进一步完善，森林资源流转的制度也要继续深入、细化。因此，本法对森林资源有偿流转只作了原则上的规定，对有偿流转的具体范围和有偿流转的具体办法，本条规定由国务院另行制定相应的具体办法。
三、流转的标的和形式。从流转的标的来看，有两种情况，一是林木（活立木）的所有权，二是林地使用权。它们可以分别转让，也可以同时转让。此外，根据本条规定，将森林、林木、林地使用权有偿转让或者作为合资、合作的出资条件的，转让方或者出资方已经取得的林木采伐许可证仍具有法律效力，也可以同时转让。本法未对转让的方式作出具体的规定。转让的具体形式应由转让双方根据实际需要而协商确定。除转让外，本条规定森林、林木、林地使用权也可以依法作价入股或者作为合资、合作的出资条件。
目前实践中主要的流转方式有以下几种：
1．林木（活立木）的转让。有两种形式：一是以培育、经营为目的的林木折价转让，即林木经营者将成熟林或者中幼林转让给国有林场或者其他经济组织、个人培育、经营。这种形式的转让价格根据林木数量、质量议定。转让期限由双方在合同中约定，可以是一个轮伐期，也可能是二、三十年。二是转让林木采伐权。经营者以招标方式将已取得采伐许可证或计划采伐的林木转让给购买者根据许可证的规定进行采伐，并自行运输和销售，林木转让价格参照核定的出材量，按市场价格扣除采伐、运输成本议定或者标定。购买者采伐指定的林木后，有的转让方还要求其对采伐迹地进行更新。
2．林地、宜林地使用权和林木所有权拍卖。为了筹集经营、管理资金，发展林业，一些地方公开拍卖国有速生丰产林基地的林地使用权和林木所有权，吸引社会各界大量购买，或者将宜林荒山荒地以拍卖方式转让给个人或经济组织开发、种植和经营。拍卖的林地使用权期限较长，有3O年、50年、70年。拍卖的林地使用权都规定必须继续用于造林，经营林业。
3．林地使用权租赁经营。有的是租赁荒山、残次林的林地，进行开发和改造，造林种果。承租人支付租金后，约定期限，租赁经营；有的是将林地使用权出租给外商用于造林，经营林业的外商在境内设立独资公司，与当地政府或林业部门订立租用林地合同，再由政府与农村集体经济组织办理租用林地手续后，将林地交由外商投资造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。
4．经济林（果园）收成转让，即果园经营者在果树开花期或采摘期按产量和价格预测向水果购销商转让预测的果实收成，这种方式又称为“标花”、“标果”。水果购销商在“标花”、“标果”后，参与果园的后期管理，并自行组织采摘与销售。采摘、销售后经济林交还原经营者经营。这已带有一定的期货交易性质，原经营者可以减少风险。购销商可以得到一定的预期风险收益。
将森林资源作价入股或者作为合资、合作的出资条件的主要方式有：
1．林地使用权、林木折价入股。其形式主要有两种，一是采取股份合作方式将林地使用权和林木折价入股合作经营，一些地方将集体林地以村为单位折价入股。村内的农户以户为单位将其承包的林木折价入股，建立股份合作制林场，林地权属不变，统一经营，按股分红；有的国有林场为扩大经营规模，也采用这种方式与其他集体林场或农户合作经营。二是对林木和林地使用权通过评估折股，成立规范的公司，公司在筹建时，对林地使用权和林木所有权进行评估，并折为公司股本的一部分。与外商合作、合资造林时，也采取这种办法。
2．与外商合资、合作，设立合资、合作企业，投资造林。与外商合资、合作投资造林的主要形式是，中方以林地使用权出资，外商投入资金和生产、管理技术及设备，依法设立中外合作经营企业，建立速生丰产林基地，以生产水果、木片出口和为建木浆厂生产原料为经营目的。外商投资以现金、设备投入；公司收益按约定的比例分成方式分配。
四、关于森林、林木、林地使用权有偿流转的条件限制。对森林、林木、林地使用权的有偿流转，本条规定了两种限制，一是用途限制。即转让森林、林木、林地使用权后不得改变林地的用途，也就是不得将林地改为非林地，这样以防止森林资源因转让而流失；二是经营限制，即转让双方都必须遵守本法关于森林，林木采伐和更新造林的规定，有关的采伐限制不因权属变动而变化，采伐量要符合森林采伐限额的要求，采伐后要在当年或次年完成采伐迹地更新造林任务，以防止在转让过程中森林资源受到破坏。

第十六条 各级人民政府应当制定林业长远规划。国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行。
林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。
【释义】 本条是对制定林业长远规划和编制森林经营方案的规定。
一、林业长远规划，是指一个地区、一个部门或者一个单位在某一较长时期内的林业生产、发展战略目标、方针和措施。林业长远规划是林业生产经营活动的指导性文件。森林生长周期长，其培育、经营和管理的周期也相应较长，如果对林业发展没有一个总体的、长远的规划，对森林的培育和利用就可能产生混乱，造成采育失衡，甚至乱砍滥伐，并产生远期的不利的、并难以扭转的后果。根据本条的规定，制定林业长远规划是各级人民政府的职责。林业长远规划一般包括林业发展的战略目标、战略重点、战略步骤以及林业发展战略的具体措施。主要内容是：营林生产规划、森林采运生产规划、木材加工和剩余物利用规划、多种经营规划、基本建设规划、科学研究规划、职工培训和福利规划等。目前，有些地方通过地方性法规的方式来稳定林业长远规划，防止“一任领导一道令”，以便按照同一规划实施，这样比较适应林业周期长的特点。
二、森林经营方案，是以国有林业局、国有林场、牧场、自然保护区、工矿企业、农村集体经济组织、个人林业经营者等为单位，在林业长远规划指导下编制的，是科学经营森林进行作业设计的指导性文件。编制森林经营方案，首先应当以各级人民政府制定的林业长远规划为依据，其次，森林经营方案内容较多，很多方面涉及森林法的规定，因此，也要符合森林法的有关规定。第三，要符合客观实际情况，以森林资源清查的有关数据为依据，保证森林经营方案的科学性和可操作性。第四，森林经营方案必须经上级主管部门批准后方可实施。森林经营方案的内容依据不同的经营单位、经营目的及经营对象而不同。一般主要包括以下几项内容：森林经营原则和措施，林业生产建设的总体布局和近期安排，造林、森林抚育、林分改造、林木采伐、多种资源的培育利用，多种经营等项目的规划、设计等。森林经营方案一般以一个经理期为单位，每十年编制一次。如因特殊需要，也可以提前进行森林资源复查，修订森林经营方案。根据本法的规定，各单位编制的森林经营方案，必须报上级主管部门批准后方可施行。经过批准，森林经营方案即成为指导该经营单位进行作业的法定性文件。
三、林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业、个人林业经营者等单位编制森林经营方案。农村集体经济组织作为集体所有森林的经营者，经营较大的面积的森林，其经营活动也同样需要有林业发展规划和森林经营方案的指导和规范。还有部分国有林及其林地，如防护林等，为一些国有农场、牧场和有关工矿企业等单位使用并负责具体的经营管理，也需要科学经营作为指导。为了保证森林的合理利用，这些组织和单位的森林经营方案需要在林业主管部门的指导下进行编制。

第十七条 单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
【释义】 本条是对林木、林地所有权和使用权权属争议处理的规定。
一、规定林木、林地所有权和使用权权属争议处理的必要性。
林木、林地所有权和使用权，通常称为林权。正确处理林权争议对保证林业正常发展具有现实意义，也非常必要。首先，森林、林木和林地所有者、使用者的合法权益受宪法和法律的保护。其权属的确认，是经营者合法经营，依法处置森林、林木、林地使用权的依据。有关的权属如发生争议，应当依法处理。其次，林木、林地权属受自然条件和经营的一些特殊情况的影响，确定权属的界线不明显，边界纠纷也经常发生。例如，大片的森林有两个或两个以上林场经营，其权属的边界可能没有明显的、自然界限；再如，农民承包集体所有的山林，在权属边界的确定上也存在类似问题，也可能产生有关承包农户之间的权属纠纷；再次，由于各种原因，一些林业经营单位、组织或者个人在林木所有权、林地使用权重新界定或者在转让的过程中，因以往的林权权属界线不清或者林权变更登记也会产生林权纠纷。实践也证明，这类权属问题如不能有效地、及时地解决，必然会导致对森林的乱砍滥伐，影响林业正常生产、经营活动，不仅损害经营者的权益，也损害了国家的利益。因此，如何解决好林权争议，对维护权利人的合法权益，保护森林资源，促进林业发展，维护社会安定，具有重要意义。
二、林权争议的政府处理程序。本条规定的林权争议，属于因森林、林木、林地的权属归属而产生的争议。根据本法第三条的规定，国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权。因此，行使确权职能的有关各级人民政府应当是处理林权争议的机关。由于考虑到一些林业经营者的特殊情况，如中央、省直属国有林场，以及一些经营者经营的森林面积跨行政区域等情况，对各级人民政府受理林权争议案件的范围，也应有所区别。根据本条的规定，单位之间的林权争议，应由县级以上人民政府依法处理；个人之间、个人与单位之间发生的林权争议，应由当地县级或者乡级人民政府依法处理。林权争议处理遵循的原则是，尊重历史和现实情况，有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众生产、生活...