大国竞争的边界在哪？美国国家安全“公域战略”及其对国家政策的影响分析

编译：Teresa、文文子，学术plus观察员

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2022年3月，美国战略之桥针对美国最新《国家安全战略》和《国防战略》的制定提出“公域战略”（Strategy of the Commons）概念。认为美国最新顶层战略应聚焦如南北两级、太空、网络空间等“公域”，并为之制定统一的大国竞争战略。此外，兰德公司也在近期评论中聚焦南极战略，总结了世界多个国家在南极地区的战略政策动向。

本文就此对公域战略的战略思路、历史与现状、“公域战略”对国家战略政策的影响，以及制定公域战略应注意的几个问题进行阐释，仅供参考。

本文主要内容及关键词：

• 1.美国顶层战略应聚焦“公域”并塑造统一战略

• 2.公域竞争的历史与现状：公域处于地理环境和主权覆盖边缘，军队进入公域的行动与作用，是影响国家竞争动态的重要因素

• 3.“公域战略”对国家战略政策的影响：公域可作为美国战略决策抓手的重要切入点。影响有二：将加大日常秩序维护的资源投入；拓展非军事政策手段，强调非国防政府部门作用

• 4.制定国家公域战略应注意的几个问题：公域概念的法律界定；网络空间在公域之中的特殊性；应针对不同公域特点制定相应战略政策

• 5.分析评论：“公域战略”并非战略转向，而是战略聚焦，实质是在界定大国竞争的边界。美国学界与智库意欲整合并将“公域”概念上升到国家顶层战略，虽未落地，但可以看出公域规则的存续将成为新时代大国竞争的关键路径，其后续发展值得进一步关注。

内容主要整理自外文网站相关资料

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一、顶层战略

美国顶层战略应聚焦“公域”

新一轮大国竞争其中重要的一个竞争焦点在于“基于规则的国际秩序”。从拜登时代的《过渡时期国家安全战略方针》(Interim National SecurityStrategic Guidance)到特朗普时代的《海上优势》(Advantage at Sea)战略，都频繁提到了基于规则的秩序。

然而，捍卫该秩序意味着什么，在什么地方捍卫该秩序，以及对国家预算和优先事项有什么影响，目前的战略文件都未做出明确界定，国家层面做出的相关声明与日常预算和实际操作相去甚远，尤其对于外交人员和作战部队缺乏具体的指导意义。

对此，美国最新的《国家安全战略》和《国防战略》完全可以更进一步，即不应只局限于某一个敌对国家，而是要着眼于一系列的“全球公域”——北极、公海和太空。

《过渡时期国家安全战略方针》详细说明了既有的国际秩序，提出美国需要威慑对手，并使其不能“阻止美国和盟友进入全球公域”。在此基础上，《国家安全战略》和《国防战略》应具体解释国家和国防目标该如何为公海、极地和太空的大国关系塑造一个统一的、在多领域提供多重服务的战略。因为全球公域一直以来就是日常竞争、代理权竞争和威望竞争的关键地区。

在全球公域进行“缓和的竞争”是维持并限制这些领域安全竞争的有效途径，有益于为大国竞争设置边界。如此一来，意味着美国国防部需要在战略概念层面转变思路：将注意力从竞争对手转向竞争领域，如：如何理解竞争领域的特点与重要性。

二、历史与现状

公域竞争的历史与现状

全球公域的国际秩序易受到反复挑战，甚至可能直接塑造战略竞争的本质。

公域之所以成为必争之地，正是由于其处于主权所覆盖的边缘。公海、极地和太空都需要特殊的投资和设备，对于财力雄厚、秩序井然的国家来说，占领这些公域是极有竞争力的优势。所以，公域的天然复杂性以及进入公域过程中军队的行动与作用，是影响国家之间竞争动态的重要因素。

比如“探索南极的英雄年代”在一定程度上是一场代理权战争；冷战时期的太空竞赛就是一场著名的导弹技术争夺战，而且美国的民用航天局也以军用宇航员和军用技术为主要特色。此外，冷战时期，美国推行一系列特别积极的外交政策，用来确保并限制全球公域中的威胁；美国推动的《联合国海洋法公约》几乎是当代基于规则的国际秩序的奠基石；美国和苏联的太空竞赛本身极大地推动了太空政策如《外太空条约》的重大进展；南极洲的和平现状是起源于冷战早期的南极条约体系在发挥功效，是二战在局部的反应，也是对这块大陆上大中小国竞争的忧虑。

如今，公域仍然面临着重大的战略挑战。

2021年，俄罗斯开始轮值北极理事会主席，为期两年，该任期刚好与俄罗斯重新投资北极的大倡议重合。虽然俄罗斯可从北极现状中获益颇多，但美俄两国仍在北极航线合法性上态势紧张。在战略投资方面，在俄罗斯资产重组后的潜艇舰队、海基精密武器和2021年11月进行的反卫星试验中，都明显触及到了公域领域。

在南极地区，虽然有《南极条约体系》的约束，但也可能成为新一个战略竞争焦点。

俄罗斯2021年国家安全战略将南极洲作为战略重地，并投入了大量资金以加强南极事务的参与度。由于俄罗斯在两极严酷条件下发展部署了专业设备，可以将该国在南极的行为理解为其目前在北极重建实质性军事和经济力量计划的一种延伸。

此外，英国在马尔维纳斯群岛（英国称福克兰群岛）设有离南极洲最近的永久性军事基地，英国自认为是南极洲的一支重要力量。英国与阿根廷、智利对南极洲的主权要求也存在冲突的问题。而法国将对南极的主权要求与该国在南太平洋和印度洋的利益联系在了一起，将上述地区统称为“法属南部和南极领地”，作为广义的印太强国战略的一部分，并加强其专属经济区大范围的捕鱼权。

诸如此类的国家利益竞争和国际大国间的制衡表明，有必要对南极地区进行更加仔细全面的分析。南极作为“公共属地”的地位是否会变成“大国争夺的领域”，目前世界各国的“占位”很可能就是这种情况的前奏。

2008年9月11日，美国海岸警卫队“希利”号（Cutter Healy）破冰船穿过北冰洋，加拿大海岸警卫队“路易斯·圣劳伦特”号（Louis S. St-Laurent）破冰船紧随其后

三、影响

“公域战略”对国家战略政策的影响

在和平时期，美国必须为战略决策提供有效的抓手和优先级，而“公域”就是一个绝佳的机会与切入点。如果竞争对手的行为损害了公域中负责调停国际事务的机构，或是在公域中为了一己私利重新解读国际规范而伤害到邻国的话，就可以理解为对国际秩序规则的威胁。

3.1 加大日常秩序维护的资源投入

捍卫公域秩序对国家政策的最大影响就是，需要给日常维持秩序提供足够的资源，而非仅投资与作战准备。

• 在维持海洋秩序的能力上，应注重提供更多小型舰船、取得重要国际机构和其成员国的信任等。比如支持诸如在美国非洲司令部执行任务的“海谢尔·伍迪·威廉姆斯”（the USS Hershel “Woody” Williams）号基地船来执行和平时期的各种任务。

• 在两极地区，应支持制造破冰船和更深入地参与北极和南极的合作机制，特别是参与北极理事会和南极条约体系。

• 在太空领域，应重在研究以及与合作伙伴更好地合作，并在外交论坛上制定规范来阻止其他国家的恶意反卫星试验等。

3.2 拓展非军事政策手段，强调非国防政府部门作用

由于公域秩序所涉及的因素错综复杂，其中很多规范、机构和条约都可对各国行动起到调停斡旋的作用。这就意味着制定公域战略需要关注到以下多重因素，包括：

• 为美国的外交使团提供充足的资金；

• 批准通过海洋法；

• 更新太空法，为私有化提供依据；

• 延长南极条约体系；

• 加深美国在诸如北极理事会、国际海事组织和国际电信联盟等机构的参与程度。

此外，还需要在新的公域战略中明确突出美国政府中非国防部门的作用，并为其提供相应资源。正如在冷战中，寻找机会限制风险、缓和紧张局势，甚至是在公域中直接合作，对竞争双方都有裨益。

2021年6月21日，远征浮动基地船“海谢尔·伍迪·威廉姆斯”号准备停靠塞内加尔首都达喀尔。

四、应注意的问题

制定国家公域战略应注意的几个问题

4.1 公域概念的法律界定

首先，不像经济合作与发展组织、对外关系协会等其他实体，美国可以首先从表述上对太空和南极进行界定，如“共享空间”“公共领域”或者是“有限主权区域”等。

而目前美国政府未将太空和南极作为全球公域，主要是因为冷战期间美国在全球公域的限制竞争政策，导致了如今在这些区域的法律遗留问题。但这也并不会影响太空和南极现状的实质和其在战略竞争中的历史地位。

4.2 网络空间是否已经超出公域范畴？

在探讨公域时，网络空间也是一大挑战。

支持将网络空间纳入公域的观点认为：网络空间似乎无人治理，而且网络空间的民主化程度极高，延展战略风险的概念。但是，网络服务器和服务器供应商都在根本上受到某种管辖，这就意味着一个似乎无国籍的因特网其实是由无数个“因特网”构成的，在理论上受到国家法律的管制。因此，网络空间也偏离了公域最初以资源为基础的定义。所以，虽然处理网络威胁的重要性是毋庸置疑的，但与处理公海、极地和太空问题的方法不同，网络空间的独特性也在公域战略中有所反应。

4.3 应针对不同公域特点制定相应战略政策

公域战略不应抹杀不同公域之间的区别。公域和基于规则的秩序之间有着重要的联结，但不同的公域在利益、地位和特点却不尽相同，不可一概而论。

• 在公海地区，国家竞争很可能会保持几个世纪以来的状态，即通过商贸和海军实力来进行竞争。

• 在太空，规范会不断演变。尽管太空能力对作战的影响越来越大，但限制太空武器的使用对美国仍十分有利，可以通过限制太空投资规模来实现。

• 《南极条约》体系禁止在南极大陆直接开展军事活动，但是军队、尤其是海岸警卫队和空军的准入能力仍然是关注的焦点，随着南极条约的不断发展，保持南极的和平为美国提供了清晰的外交议程。

2021年8月24日，美国科罗拉多州斯普林斯市，美国空军部长弗兰克·肯德尔（Frank Kendall）在第36届太空研讨会上发表主题演讲。

五、分析与评论

随着大国实力配比的变化，国际秩序与规则制定成为了大国竞争的焦点，而近期诸如太空、南北极、公海、以及网络空间也成为最为热点的话题。对此，美国相关智库提出“公域战略”，建议为大国竞争的焦点的“公域”领域制定专属的国家层面的统一战略。

（1）不是战略转向，而是更加聚焦。

“公域战略”的提出看上是将战略竞争的焦点从针对某各特定国家转向针对一些列全球公共领域的竞争，但实质上是在界定大国竞争的关键领域及在领域中的竞争边界。由于“公域”具有主权不清晰、开放性较强、竞争规则不明确等问题和特点，该观点与建议有几层含义：一是试图整合多个公共领域的大国竞争战略，并将其战略归纳为“公域战略”，意在为美国在此领域“站稳地盘”建立战略政策、外交法律层面的基础，师出有名。二是建议将“公域战略”上升到国家战略层面，如纳入美国《国家安全战略》和《国防战略》，从而可为美国政府和军方的行动提供明确目标与指导。然而，该观点虽试图将多个不同领域的公域概念整合，但是每个领域特点鲜明，不可用统一标准，后续发展仍值得高度关注。

（2）公域规则的存续将成为新时代大国关系的关键路径。

在这些长期不受国家主权管辖的“边界空间”，从来就与基于规则的秩序的本质互相联系。在公域中通过协议、规范或组织来调停国家之间的互动仍是当今秩序的核心功能。然而，正是在缺少国际主权治理的地区制定规则或打破规则，使得公域成为了大国巩固或改写国际秩序、验证其能力的“试炼场”。在未来的国际竞争中，大国是将保持公域作为互惠互利、商贸往来以及和平安全的地方，还是将打破已有的规则，将会成为塑造当今时代大国关系的重要路径。

https://thestrategybridge.org/the-bridge/2022/3/9/strategy-of-the-commons-defending-the-international-order-where-it-is-most-vulnerable

https://www.rand.org/blog/2022/02/not-so-quiet-on-the-southern-front.html