农村集体土地腾退，“村民自治”能处分个人财产吗？

导读：新修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，对集体土地征收进行了严格的制度规范和程序设定，这就导致征收集体土地难度加大，供地数量的减少。一些地区因为城市更新使用土地的需要，绕开了原有的土地征收，创新出了腾退模式。该模式主要表现为村民通过自下而上的自治方式向集体交还土地使用权，区别于对土地使用权强制征收的模式，土地腾退更加强调集体成员权的行使和对民主自治的依托。本文为大家分析腾退模式中涉及的相关法律问题。

一、腾退的本质是以自治方式处分个人财产权。
农村集体土地腾退作为区别于强制征收的特殊模式，是将村民集体自治与国家规范土地合理利用相衔接的关键点。
对土地腾退中这种以自治方式处分个人财产权的形式进行具体分析，村集体行使自治权的基础是集体成员权，而集体成员权以决议行为为主要表现形式。
集体经济组织中的每位成员都享有成员权利，集体成员权是特定村集体内的村民享有的兼具“身份权性质和财产权性质”的权利。
“成员所直接支配的利益是身份利益，财产利益由此派生”，集体财产由集体所有，与个人财产相分离，任何集体成员中的单一个体不能要求分割集体财产，集体利益由集体成员共享。
然而，实施民主性的决议行为是行使集体成员权的重要途径。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一百三十四条第二款沿用了原《民法总则》中的相关规定，将决议行为纳入民事法律行为，是贡献了独特中国元素的立法创举。
决议行为具有程序性和团体性的特征，“其以程序正义为其法哲学基础……程序正义具体化为正当程序规则，进一步实现了公法价值在民法、商法领域的转化运用”。
在村民代表大会中，最终形成的多数决议具有法律上的规范意义，团体法思维下的决议行为是团体自治的工具，多数决议形成的意思表示最终成为团体的单一意思表示。
集体土地所有制反映在法权制度上就是集体土地所有权，其本质是农村一定社区的成员集体在对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员个人的利益。
公平合理的团体决议行为虽为基层民主自治的重要组成部分，但以团体自治方式对村民的私有财产权进行处分则缺乏上位法及法理依据。
二、团体决议处分财产权在民法和商法中存在区别。
决议行为是团体自治的工具，是民主价值观在民法、商法领域的具体体现，但决议行为所处分的权利因民法和商法涉及的权利类型而存在区别。
商法中公司决议行为涉及的是商事组织在商事活动中的经济事务，处分的财产权与个人基本生存权无关，是基于公司高效便捷地追求经济价值而实施的表决行为。
民法中团体决议结果仅能为村集体管理村内事务提供依据，而土地腾退中村集体决议处分的财产权则关系到农民个体的基本生存权，因而该模式的应用在法理依据上存在瑕疵。
通俗地讲，宅基地的所有权的确属于村集体，村民会议也依法有权讨论、决议宅基地的使用分配方案。但经确权登记的宅基地使用权和房屋所有权却是属于农户个体的，不应被“民主决议”所加以改变。
三、行政机关在腾退中的职能。
在集体土地上房屋的腾退中，应当充分保障农民的知情权，同时要保障农民的民主自治权。《民法典》规定了村集体经济组织的特别法人身份，但该法人资格仍然属于私法人范畴。
所以村集体经济组织实施的腾退是民事主体之间平等协商的自治行为。其主体是村集体经济组织和本村村民，行政机关不应直接介入腾退的具体实施。
行政机关应当积极履行指导、协调、监督职能。以履行服务类职能代替管理类职能，同时也应积极作为，但其行为的类型要限制在以下3类职能之中：
一是积极履行指导职能。
例如，对村集体范围内的村民普及相关政策、法律、法规，指导村委会或集体经济组织腾退工作的依法有序开展；
二是广泛履行协调职能。
把服务型政府的理念运用到土地腾退工作中，将管理理念转变为服务理念，对村民与村集体的土地腾退纠纷不直接参与管理，而是通过组织调解等途径予以协调平衡，在积极履行职能和行政不作为之间找到平衡点。
三是合理履行监督职能。
对影响集体权益、违背公共利益，同时违反法律法规的行为，及时予以制止并要求改正。固然，村民有权依据《村民委员会组织法》的规定向乡镇街道直至县级政府申请监督和纠正，但乡镇街道在获知相关情况后也应当依职权主动进行监督纠正。
最后，在明律师提醒广大被腾退人，在农村集体土地上宅基地房屋腾退中，遇到补偿规则不合理，特别是碰上强制“帮拆”、逼签等非法行为时，一定要及时咨询专业的拆迁律师，通过合法途径维护自已的权益。（赵超/文）