治理的难题：人口低于10万的小县城为啥不能随便合并

往年两会常看到这样的提案：建议人口低于 10 万的小县合并，以压缩基层行政编制减小财政负担。类似提案一经提出总能成为舆论热点，引发网民的广泛共鸣。

实际上基层治理是非常复杂的问题，中国人口较少的县城之所以不能随便合并，有复杂的历史经纬以及现实的考虑。

下文是通过一个实际案例来解答这个话题。看完希望大家能明白，任何中央政府治理措施出台的基本前提是国情，而中国的基本国情是非常非常复杂的。面对基层治理的问题，一定要针对具体问题多做调查研究，学会多维度全面地看待问题，才可能做出综合最优的决策，治国如此，治企如此，人生亦如此。

来源：知乎 作者：星火燎原

看了一堆，说什么为了编制之类的都是没调研的，中国可是有现成的例子。

陕西省佛坪县，隶属于汉中市，位于秦岭大山深处，人口仅有2.7万。2020年全县GDP为11.9亿，其中一产2.2亿，二产1.9亿，三产7.7亿。

更难看的数据是，全县财政收入仅4000万，而财政支出高达9亿，收入占比5%都不到。

佛坪县县城仅8000人，但有编制的人就多达2000人，而事业单位养老保险人数又接近3000人，也就是说8000人的县城，吃财政饭的就多达5000人。

无论从哪个角度看，佛坪县绝对是一个典型——财政人员臃肿，全县人口少，规模小，用不发达都有点不够味儿。

但是，国家不是没考虑过撤销佛坪县，甚至说，不是没有真正撤销过佛坪县，再往上说，不只是新中国试过撤销佛坪县。

东、西、南三面山境千余里，皆层峦叠嶂，鸟道羊肠，皆为深山老林，居民日渐开辟，人口滋繁，而僻在深山，距县城二三四五百里不等……属于秦岭要地，五方杂处，良莠不齐。

县官远在数百里之外，虽极精明能干，依恐难于周密，藏奸匿匪，深为可虞。遇有命盗案件，知县勘验办案，实有鞭长莫及之势，而民间运输粮食、案件诉讼，往返七百余里，溪流山间阻隔，官民皆甚形苦累

—《佛坪厅志》

最早设置佛坪行政区的朝代，是道光朝。要知道，尽管中国自秦开始，似乎历朝历代开疆拓土的积极性就不高，但后代对于前代来说，有效管理不是一个水平。

比如汉代控制湖南，集中于洞庭湖周边的长沙盆地，尽管也控制了广东，但湖南广东之间的五岭便是国中之国。

而到了明清，改土归流，就是彻底消灭这些国中之国。像秦岭深山这样的地方，若无更高级的管辖机构，极易与中央政府脱节，成为土匪的天下。

这个问题，即使到了新中国也存在。

地处深山、加之交通不便，造成佛坪县的人口长期徘徊于三四万之间，新中国成立后的1958年时，佛坪县因人口稀少等多重因素，被撤销县制，境内辖地中，秦岭以南之地，被分别划入洋县和石泉县，岭北之地，则划归周至县。

但令人意想不到的是，佛坪刚被撤县不久，当地便因位居深山、交通闭塞再次成为土匪啸聚之地。

一份由佛坪县地方志编纂委员会编写的《佛坪县志》，记载了当时的过程：一伙由三百多人组成、从甘肃窜至当地瓦寨子村的犯罪分子，阴谋以秦岭的崇山峻岭为掩护，在当地发动暴乱。

最终，该事件虽被平息，却也让当地意识到，虽然佛坪人少，但地理位置确实殊为重要，1961年9月，佛坪县被再次恢复，并一直延续至今。

—第一财经《袖珍小县存废之争》（马纪朝）

尽管由于交通的改善，以治安或维稳的需求设县越来越弱，但在新时代，佛坪也有新的使命，若是仅谈经济，自然不划算，但佛坪存在的意义并不简单。

佛坪自然保护区内共有保护植物23种，其中二类保护植物10种，三类保护植物13种。总共有植物5门180科1603种，其中地衣类5科12种，苔藓类20科30种，蕨类24科71种，裸子类6科20种，被子类125科1470种。

这些植物中，药用植物904种，纤维类植物98种，糖及淀粉类植物130种，油脂及芳香油类植物248种，鞣料植物100种，观赏类植物370种，其他资源植物136种。

已发现野生红豆杉群落、庙台槭、独叶草等珍稀濒危保护植物23种。已发现野生中药材10大类1000余种，是名贵中药材山茱萸的地道产区。

佛坪已发现的野生脊椎动物433种（其中：鱼类55种，两栖类15种，爬行类27种，鸟类239种，兽类103种），种类之多，保存之完备，自然生态之完整，为陕西省之冠。

其中大熊猫、羚牛、金丝猴等国家一级保护动物13种，二级保护动物39种；大熊猫野外分布密度居中国之首，被认定为秦岭亚种，设有以保护大熊猫为主的国家级自然保护区。

佛坪县河流属长江水系，汉江支流，河网密度为每平方公里0.77公里，县境内共有大小河溪240多条，其中流域面积在10平方公里以上的河溪47条，100平方公里以上河流5条。

其中属汉水一级支流1条，二级支流13条，三级支流20条，总长984.2公里，总流量为11.762亿立方米。水能蕴藏量达10.4万千瓦，可开发5.1万千瓦，是长江中上游国家“南水北调”工程的水源保护地和陕西“引汉济渭”工程的调水点。

—百度百科

简而言之，佛坪县的自然环境十分优越，无论是动物，植物还是水资源，都十分重要，即便撤县，对于该地的投入也不会少。

事实上，如此多的财政支出，也是运用于铁路公路等基建设备以及对大熊猫，金丝猴等珍稀动植物的保护上，以编制人员占全县城人口四分之一这样的话来危言耸听，实际上是忽略该县的特殊情况。

换个说法，如果说每年投入12亿对110只野生大熊猫和1500只金丝猴进行生态保护，同时保护了其他珍稀动植物以及生态水源，也就容易理解了。

以佛坪为例，强调一个事实：

中国960万平方公里，有其复杂性与特殊性。

如果全国都是江苏一样的大平原，物产丰富经济发达工业强势，那么该撤县就撤。

但有的地方，需要这么一颗钉子，在行政上看是必须的，从经济上看是赔本的，但没有这颗钉子，赔得更多。