国际金融监管行政和解研究及建议

行政和解具有协商性与互动性，不仅符合现代行政法治的基本价值取向，而且更加适应多元化监管执法模式的需要，因此，国际上在金融监管领域较为广泛使用行政和解方式。

当前国际行政和解运用的特点

行政和解方式在监管领域被广泛实践。行政和解是一种通过平等对话、积极沟通协调等方式有效解决行政争议的争端解决方式，在美国、英国、荷兰等国家监管领域得到较为广泛应用。近年来，在国际反洗钱监管中也出现大量行政和解案例。例如，荷兰银行因在遵守通过数字资产防止洗钱和恐怖主义融资(AML/CTF)措施方面存在严重缺陷，基础合规性工作严重不到位，被荷兰国家公诉机关（NPPS）实施处罚，2021年4月19日荷兰国家公诉机关宣布与荷兰银行就多年来其违反《反洗钱与反恐怖融资法》的经营活动达成处罚4.8亿欧元行政和解协议。美国BitMEX是历史最悠久、规模最大的虚拟货币衍生品交易所，专门提供比特币、以太币和莱特币等虚拟货币资产的期货、期权和掉期服务，因违反反洗钱相关法规，美国金融犯罪执法网络（FinCEN）对其违法违规行为进行行政处罚，2021年8月10日BitMEX与FinCEN达成处罚1亿美元行政和解协议。

行政和解对处罚量裁有较为明确的执行标准。国际行政和解处罚金额量裁都有较为明确的执行标准，其目的就是通过不同层级的减免规定，促使行政相对人更多地同执法机构达成行政和解。例如，在德国商业银行伦敦分行和解案例中，FCA行政和解处罚金额确定理由：一是认定违法所得。FCA尚未确定德国商业银行伦敦分行直接从其违规行为中获得的任何经济利益，因此认定其违法所得为0。二是违规严重性。FCA将违法所得或相关期间营业收入作为基数，对应罚款系数为0、5%、10%、15%、20%，违规越严重，级别越高，本案确定的处罚为4500.6513万英镑。三是减轻和加重因素。当局可以增加或减少在第二步之后得出的基础罚款额，但不包括任何在第一步中规定的要交出的金额。FCA考虑美国于2015年对其进行17亿美元罚款，管理局认为第二步的数字应增加20%，调整罚款基础金额为5400.7816万英镑。四是调整威慑力。如果FCA认为在第三步之后得出的数字不足以阻止犯下违规行为的公司或其他人犯类似的违规行为，那么管理局可能会增加处罚，本案具有足够的威慑力，因此并未增加第四步的罚款。五是结算折扣。FCA当局根据和解情况予以减免，在作出处罚意见告知书前和解给予30%减免；收到处罚意见告知书后，在申辩期届满前和解给予20%减免；申辩期届满后，在作出处罚决定书前和解给予10%减免，本案在第一阶段达成和解协议，即作出处罚告知书之前和解，给予30%减免，最终处罚金额为3780.54万英镑。再如，荷兰银行行政和解案例中，NPPS确定罚金金额的理由如下：一是罚款应反映罪行的严重性、程度和持续时间，所以NPPS参考了荷兰银行的客户数量与交易数量，并合理推测了在相当一段时间内可能存在的未（及时）识别异常交易；二是鉴于荷兰银行系统重要性银行的性质，NPPS还充分考虑了来自中央银行合规、审计、监事会等部门的反复警告和提醒；三是罚款应具有威慑作用，并对法人实体产生影响，故金融机构的支付能力也是一大重要考量因素。NPPS还将荷兰银行未履行反洗钱义务所节省的人员成本作为待追缴非法所得的重要组成部分。

行政和解达成双方都具有一定的积极主动性。从当前国际行政和解运用实践来看，执法监管部门与行政相对人对于实施行政和解都有积极的愿望，这主要因为行政和解在起到有效的震慑力的同时，能降低双方的成本，因此，在进行行政和解上执法监管部门与行政相对人都具有积极主动性。

行政和解在国际监管中

得以广泛实践的原因

明确的相关法律、法规为行政和解实践提供了保障。依法开展行政和解工作是实施行政和解的前提，这也为各国行政和解工作提供了法律保障。例如英国，FCA为英国各类金融机构的监管机构，为确保该国金融市场的有效运行，FCA手册 （FCAHandbook）的“执行指南”和“裁决程序及处罚手册”两节对和解事项进行了具体规定，其将FCA和被监管对象（公司或个人）达成一致的监管决定定义为和解，由德国商业银行伦敦分行处罚案例也可知，FCA允许被监管对象在调查后的任何阶段提出和解申请，同时划分了不同阶段和解所对应的和解罚金折扣。

行政和解能有效提升行政执法效益，也为监管手段提供了选择路径。行政执法也需要综合评判自身的成本和收益，评价行政执法效益。从国际实践来看，行政和解的主要目的是程序的经济性，即有效避免漫长的程序和巨大的支出风险。就行政处罚与行政处罚和解而言，行政处罚流程包括立案、调查、定性量罚、审理审议、陈述申辩／听证、决定、复议／诉讼等。但是，如果在调查阶段启动和解程序，能有效提升行政执法的效率，降低行政执法工作成本，这主要是因为：（1）行政处罚和解无需对违法违规事实进行完全调查；（２）行政处罚和解无需进行明确的违法违规定性和量罚，但仍应就涉嫌违法违规与量罚进行协商；（３）行政处罚和解没有陈述申辩／听证程序；（４）行政和解达成后，相对人受和解协议约束，寻求复议／诉讼的可能性较小。因此，处罚和解制度将有利于提高行政执法效益。同时，行政和解方式的运用也为监管者提供了另一种执法选择，在行政相对人违规事实较为清晰或认罪态度较为深刻时，运用行政和解的方式解决金融机构的违法违规问题不失为一种有效的监管手段。

行政和解能树立监管者的权威，又能保护行政相对人权益。从国际行政和解实际案例来看，行政和解在树立行政执法严肃性、震慑力的同时，也有效保护了相对人的有关权益。行政执法在本质上体现了公权力对私权利的限制和调配，特别是在行政处罚领域，公权力出于社会公共利益的考虑，对私权利的禁止和惩处尤为明显。传统行政处罚模式的单向性，决定了相对人自身意愿对执法进程的影响甚微，没有给行政相对人在处罚阶段提供任何利益配置的机会。但是，在现实社会中，由于金融机构自身的经营具有业务维度多、监管主体多、监管要求严等特点，行政处罚的不利影响并不仅限于单次的处罚结果，还将影响到其他业务的开办、经营，以及其他监管主体的许可和评价。因此，就作为行政相对人的金融机构而言，行政和解提供了一种表达金融机构自身意愿的可能，即金融机构在接受处罚结果的基础上，可以追求自身经营效益最大化，这最终表现为使行政和解既不减损行政执法权威和效力，又增加行政相对人的经营效益。

政策建议

建立健全我国全金融领域行政和解制度。建议在参考国际经验的基础上，结合我国行政执法体制，制定范围包括银行、保险、支付等金融机构在内的全金融领域的行政和解制度，提升行政和解执法方式顶层设计的建设速度，健全和完善相关的法律规定。同时，做好对行政和解范围的划分工作，对相关制度的执行范围进行限制，通过合适的行政和解方式来处理相关问题，避免对执法方式的随意适用。

合理斟酌和解处罚力度。行政和解处罚金额对于推动行政和解的运用有较为重要的促进作用。因此，在结合我国金融监管工作实际的基础上，全面认真研究行政和解处罚的阶梯标准，结合在不同阶段达成行政处罚和解、违规性质的严重程度、不同的态度等，给予不同的行政和解处罚量裁标准。标准的制定既要使行政相对方的权益得到有效保证，让其对和解持一种积极的态度，又要使行政和解处罚达到最大的震慑力和警示作用。

加强反洗钱领域行政和解制度的运用。中国金融领域的法治化建设不断加强，我国反洗钱处罚力度不断加大，在履行自由裁量权时，不同的主体对相对人违法认定的标准存在一定的差异，这都可能给监管部门行政执法带来风险。因此，行政和解是在与金融机构达成协议的基础上实施处罚，能有效避免后续的行政复议或行政诉讼纠纷，为加强监管提供了另一种选择。

加强行政和解的宣传、案例研究工作。行政和解在国际金融监管领域的广泛运用充分说明了该模式的有效性和可行性，相关部门应加大行政和解的宣传工作，使金融监管者与行政相对人充分了解行政和解的优势，能够积极、主动、合理运用行政和解机制。同时，应加大对国际、国内典型行政和解案例的归纳总结，特别是对目前我国在证券监管领域实施的行政和解案例进行充分的研究，总结出科学、合理、有效的方式方法，运用到银行、保险、支付等其他广泛的金融监管领域。

（作者单位：中国人民银行贵阳中心支行）

本文刊载于《金融博览》2022年第4期