深圳市利益统筹解析专题系列二：利益统筹流程解析

城市更新、土地整备利益统筹与棚户区改造作为存量市场城市发展建设的“三驾马车”，各自担负着城市发展举足轻重的任务，且更新整备融合发展将是未来重要趋势之一，利益统筹的重要意义不言而喻，有必要对利益统筹申报审批流程进行全方位解析。

2022年3月30日，深圳市规自局发布关于公开征求《深圳市土地整备利益统筹办法》（以下简称“利益统筹新政”）意见的通告，利益统筹或将迎来4.0时代，且“利益统筹新政”在申报流程方面存在重要变化，本文主要从“利益统筹新政”流程梳理和解析、与《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》(深规土规〔2018〕6号)（以下简称“6号文”）申报流程对比解析、各区利益统筹流程对比解析、利益统筹流程总结等四大方面进行整体解析，以期对其流程有较深入的认识，主要内容如下：

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“利益统筹新政”流程梳理和解析

“利益统筹新政”下利益统筹流程主要分为4个阶段，分别为整备计划阶段、实施方案和整备单元规划阶段、签订搬迁补偿协议和房屋拆除阶段以及用地出让与开发阶段。

利益统筹实施模式下有4个关键性因素：土地、规划、资金和产权，其中，实施方案和整备单元规划阶段与签订搬迁补偿协议和房屋拆除阶段共涉及3个关键因素，可见，此两个阶段在整体申报流程中的重要性。

另外，值得注意的是，实施方案和整备单元规划阶段涉及的内容较多，其中，实施方案包含整备资金方案、权益容积方案、留用土地方案和项目实施方式等内容，需进行详细明确，且若留用地涉及法定图则不覆盖或法定图则未制定地区，以及需要对法定图则强制性内容进行调整的，则必须同时编制土地整备单元规划，将该规划一并纳入实施方案。

签订搬迁补偿协议和房屋拆除阶段亦存在较大调整，其流程顺序为：首先应当完成搬迁协议签订等工作，其次由区政府与不动产权益人或市场主体签订项目实施监管协议，最后按规定拆除利益统筹项目范围内的建筑物。

具体流程如下图所示：

（利益统筹新政流程图）

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与原“6号文”申报流程对比解析

原“6号文”申报流程亦主要分为4个阶段，分别为整备计划阶段、实施方案和整备单元规划阶段、土地合作和房屋拆除阶段以及用地出让与开发阶段，与“利益统筹新政”基本保持一致。

具体流程如下图所示：

（原“6号文”流程图）

从上图可知，其核心差异点主要集中于简化流程、政府引入市场主体、搬迁补偿方式和实施监管协议四个方面：

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核心差异点1：简化流程，助力利益统筹项目快速推进

“利益统筹新政”取消了留用地批复、“四方协议”及土地信息核查等独立环节，使流程更加简化，有助于项目进一步高效推进。

主要体现于在项目实施方案及规划审批通过后，直接由不动产权益人或市场主体实施搬迁谈判工作，不再设立留用地批复环节；搬迁谈判工作完成后由区政府与不动产权益人或市场主体签订项目实施监管协议，不再签订“四方协议”；全文取消土地信息核查相关表述内容等。

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核心差异点2：首提由政府引入市场主体，强化政府统筹力度

“利益统筹新政”在政策层面上首次提出实施方案和整备单元规划审批通过后可由政府引入或经政府确认的市场主体开展拆迁谈判和签订搬迁补偿协议，而“6号文”在政策层面上是由村集体完成搬迁补偿谈判，按照法定程序选择确定的留用土地开发主体可以参与房屋拆除和土地清理工作。同时，政府对引入市场主体的资格条件也提出了相应要求，该举措有助于强化政府统筹力度。

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核心差异点3：新增搬迁补偿三种方式，增强其灵活性

“利益统筹新政”新增三种方式：一是不动产权益人自行搬迁，二是引入市场主体搬迁，三是由区政府组织搬迁。此三种搬迁补偿方式之下，项目可结合自身实际情况进行选择，灵活度更高，更有利于项目完成拆迁谈判工作。

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核心差异点4：强化监管，明确增设项目实施监管协议环节

“利益统筹新政”明确提出完成搬迁补偿协议签订的，区政府应当与不动产权益人或市场主体签订项目实施监管协议。

对于利益统筹项目引入市场主体的，市场主体必须完成全部搬迁补偿协议签订，实现项目范围内的所有权益转移归一后，方能签订项目实施监管协议并受让留用土地。此外，除提前移交政府的用地外，签订项目实施监管协议后方可按规定拆除利益统筹项目范围内建筑物。

以上核心差异点如下图所示：

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各区利益统筹流程对比解析

1、各区政策梳理

目前，除原特区内四区及大鹏新区外，其余各区均已发布利益统筹相关规程或指引，现梳理如下：

2、各区流程对比梳理分析

从各区政策层面来看，仅宝安、龙岗及光明出台了较为完善的流程操作规程，其在原“6号文”的基础上对流程进一步细化与完善，其余各区亦与原 “6号文”政策基本保持一致，因此，此处仅对宝安、龙岗及光明三区流程进行梳理与对比。

三个区基本流程均包含申报立项、实施方案及项目实施三大阶段。但是不同区对于流程的细化程度、体现方式均存在一定差异，如在申报立项阶段，龙岗对项目范围划定研究在流程上进行单列，重点突出平方公里级大片区改造项目，而宝安则对可行性分析流程进行单列，且需向区生态环境局报送项目范围内涉及的重点行业企业及环境基础设施名单，立项门槛相对更高；在实施方案阶段，龙岗及光明明确规定街道在编制实施方案过程中，需由土地整备事务中心及区管理局全程指导，而宝安则由街道编制后再征求土整及区管理局意见，在政策表述上存有一定差异；在项目实施阶段，龙岗对项目结算决算进行单列，要求区审计部门和区（街）集体资产管理部门分别对财政资金和集体资产处置进行监督管理，街道办需做好项目结算工作，并将确认结果报送区土地整备事务中心，体现出龙岗对项目结算决算的强监管作用。

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深圳利益统筹流程总结

《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划（草案）》（以下简称“十四五”规划（草案））提及到2025年全市城市更新和土地整备实施规模不少于95平方米公里，鼓励各区划定若干个更新整备融合试点范围，在试点范围内鼓励融合运用城市更新、土地整备等多种实施手段、实现片区整体发展的总体目标。因此，利益统筹是实现该目标的重要途径，而流程又是利益统筹实施的重要保障。

综合上述梳理和对比解析，“利益统筹新政”更加凸显了流程简化、统筹力度强化、补偿方式灵活化和强监管化特点，通过简化流程和新增搬迁补偿三种方式，可促使项目在更贴合自身实际情况下，尽快推动。通过政府引入市场主体，且对引入主体设置基本要求，保障了市场主体介入后项目顺利推进，不会因现金流短缺、资产负债率过高而导致项目中断。通过增设项目实施监管协议，既保证项目各方权益人的权益不受侵害，又强制性要求各方履行应尽义务。

本次流程调整有利于土地整备的高质量可持续发展，为“十四五”规划（草案）制定的总体目标提供有力保障。

撰稿人：曾卓君

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合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新土地整备全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业升级以及资产管理进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国二次城市化从增量开发转型为存量改造提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问（投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购）、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，业务覆盖粤港澳大湾区两岸六城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究中心设立于合一城市更新集团总部。

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