水下文物保护管理条例中的协同保护机制

核心提示：修订后的水下文物保护管理条例进一步明确界定“水下文物”的概念及内涵，水下文物综合管理主体的权利和义务，构建水下文物保护区划定协商机制等，为各地划定公布水下文物保护区提供了明确依据，对进一步加强水下文物保护，具有重要意义。

2020年8月8日，“大海道——‘南海1号’沉船与南宋海贸”展览在内蒙古博物院开幕，展出在广东省发现出水的“南海1号”精品文物。图为家长带着小朋友参观南宋商船模型。人民视觉/供图

作者|刘丽娜 李畅

责编|薛应军

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除了陆上文物考古遗址外，我们国家广阔的水域内，还拥有众多已知和尚未被发现的珍贵水下文物遗存和遗址。为了加强水下文物保护工作，1989年颁布《中华人民共和国水下文物保护管理条例》。自颁行以来，该条例在规范水下文物考古、加强水下文物保护管理、遏制盗捞水下文物违法犯罪行为等方面发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会快速发展，水下文物保护日益受到社会关注，水下文物保护领域出现了一些新情况新问题，需要通过修改予以解决。2019年3月，《水下文物保护管理条例修订草案（送审稿）》公开征求意见。2022年1月，修订后的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》正式发布，自2022年4月1日起施行。

修订后的水下文物保护管理条例明确界定“水下文物”，“指遗存于下列水域的具有历史、艺术和科学价值的人类文化遗产：（一）遗存于中国内水、领海内的一切起源于中国的、起源国不明的和起源于外国的文物；（二）遗存于中国领海以外依照中国法律由中国管辖的其他海域内的起源于中国的和起源国不明的文物；（三）遗存于外国领海以外的其他管辖海域以及公海区域内的起源于中国的文物。前款规定内容不包括1911年以后的与重大历史事件、革命运动以及著名人物无关的水下遗存。”这为今后各地划定公布水下文物保护区提供了明确依据，对进一步加强水下文物保护，传承中华优秀传统文化，具有重要意义。

明确水下文物综合管理主体权责

水下文物（如沉船、淹没城镇村落）为海洋生物提供了稳定长期且丰富的栖息环境，水下文物保护和自然环境保护、渔业、海域使用、港口建设息息相关。水下文物保护管理条例实施30多年来，中国的社会发展规模、国家权益需求、文物安全形势尤其是水下考古事业状况都发生了巨大变化，其相关法律制度、政策环境也发生了令人瞩目的变化。《中华人民共和国海洋环境保护法》在1999年修订时明确指出其保护对象包括“有重大科学文化价值的海洋自然历史遗迹和自然景观”“具有重大科学文化价值的海洋自然遗迹所在区域”。2002年1月1日起施行的《中华人民共和国海域使用管理法》及其相关规定明确，加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域合理开发与可持续利用，其中，包括水下文物开发与利用。2013年修正的《中华人民共和国渔业法》、2018年修正的《中华人民共和国港口法》在保护渔业资源或维护港口安全与经营秩序的同时，也注意保护水下文物资源。

新修订的水下文物保护管理条例明确划分行政职责。第一，明确文物主管部门是水下文物的主管机关，并依托行政区，采取属地管理。修订后水下文物保护管理条例第四条规定，“国务院文物主管部门负责全国水下文物保护工作，各级文物主管部门负责本行政区内的水下文物保护工作。”通过“负责”二字明确简化原条例中“水下文物登记注册、保护管理、考古勘探和发掘活动审批”等具体工作。第二，条例第四条还强调“其他政府部门”作为协调机关的责任，即“在文物主管部门的主要职责外，其他政府部门在各自职责范围内从事水下文物保护工作”。这里“责任范围内”的表述是充分考虑到近年来相关法律法规的新变化。即在海域使用中需考虑水下文物开发和利用，在渔业发展和港口经营时注意保护水下资源以及在港口安全、军事用海中重视水下文物资源保护。总体来看，此次条例修订充分体现了水下文物综合管理的特点。

构建水下文物保护区划定协商机制

针对水下文物价值高、密度大、分布相对集中的特点，1989年颁行的水下文物保护管理条例创造性地提出了“水下文物保护区”概念。经过30多年的实践，水下文物保护区概念，日益进入地方文物保护立法中。比如，浙江、福建、广东等水下文物资源丰富的省份，分别在地方性文物保护法规中规定了涉及水下文物保护区的内容。2008年1月1日起施行的《宁波市文物保护点保护条例》提出“水下文物埋藏区”概念，将其与古文化遗址、古墓葬一同统称为文物保护点，且在文物保护点的设立和撤销中规定需要咨询其他政府部门的意见。2009年10月1日起施行的《福建省文物保护管理条例》对水下文物保护进行专章规定，明确提到水下文物分布范围较大，需要整体保护的，应当依法核定公布为水下文物保护区。2014年印发的《广东省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》明确要求政府对具有重要历史、艺术、科学价值的水下文物遗存，应确定且公布为“水下文物保护区”，并在2015年将“南海1号”水下文物保护区和“南澳1号”水下文物保护区列为第一批水下文物保护区。2022年初山东将“威海湾一号沉舰遗址”公布为水下文物保护区。

由此可见，水下文物，特别是沉船类水下文物多位于海难常发处，相对较为集中。这类水下文物分布区域常与现代港口、航道等重合，又因水域相对稳定，常为渔业资源提供良好环境。因此，设立的水下文物保护区常与海洋保护区、海洋功能区、渔业保育区等重合。在重合区域，除保护水下文物外，还需要同时兼顾渔业发展、海洋生态环境保护以及经济效益。因此，要争取实现经济发展、文物保护、环境可持续发展的三重目的。

为了更好地处理经济发展、海洋环境、水下文物保护的关系，新修订的水下文物保护管理条例新增水下文物保护区划定、调整的协商机制，在第七条规定，“划定和调整水下文物保护区，应当征求有关部门和水域使用权人的意见，听取专家和公众的意见，涉及军事管理区和军事用海的还应当征求有关军事机关的意见。”这要求水下文物保护区的设定调整需要咨询征求其他相关部门和水域使用权人，这为之后更科学、有效地开展水下文物保护区协商保护工作提供了法律依据。

加强水下文物执法协作

水下文物类型丰富，散落水中如沧海一粟。比如，水库中的摩崖石刻，湖底沉没的城镇村落，或位于海底的沉船等。相对集中的水下文物保护区，又往往成为疏浚或拖网等作业区域，易受建设工程及航行与疏浚等生产影响。修订后的水下文物保护管理条例对水下文物执法保护的规定更细致，明确了相关政府部门执法协作。

首先，针对水下文物发现时容易出现哄抢、盗捞等情形，第九条明确文物主管部门在“发现报告和处置”时要发挥行政执法的主导作用，并增加了当违反刑法相关规定，即“必要时可以会同公安机关或者海上执法机关开展保护工作”的规定。

其次，修订后的水下文物保护管理条例注意到水下文物所处水域不同，执法部门不同，将送审稿第十三条的规定“沿海水域的水下文物执法统一由海上执法部门开展；内陆水域的水下文物巡查由水域管辖部门负责开展”进行修改，即在第十七条规定为“文物主管部门、公安机关、海上执法机关按照职责分工开展水下文物保护执法工作，加强执法协作”，并要求文物主管部门加强与有关部门的协调沟通，共享水下文物执法信息。

规范中外水下考古国际合作制度

从1987年中国国家博物馆成立水下考古研究中心，国家文物局和国家博物馆就开始派出青年学者赴荷兰、日本学习水下考古，到1995年中国国家博物馆与西澳大利亚海洋博物馆考古部联合组建中澳水下考古队，正式对连江定海白礁一号沉船进行水下考古调查与发掘，再到2016年福建博物院考古研究所派专家前往非洲肯尼亚参与水下考古发掘工作。经过30多年的努力，我国水下文物考古取得长足发展，从水下文物探测、考古发掘，再到出水文物保护、水下文物监测，已经形成了一套完整的水下考古模式。

针对我国水下考古国际化发展问题，修订后的水下文物保护管理条例健全并细化了水下考古管理的内容，特别是吸收了《中华人民共和国考古涉外工作管理办法》有关规定和中外考古实践中的做法，完善了管理范围、审批条件、审批程序时限等，并特别在第十二条中明确了中外合作考古发掘需“中方向国务院文物主管部门进行申请”，以及“中外水下考古所获得的原始资料归属中国所有”等规定。这为我们日后开展中外水下联合考古工作提供了明晰法律保障，可以起到定分止争作用。

总而言之，此次修订的水下文物保护管理条例充分体现了我国水下文物综合管理与执法协作的特点，进一步提升我国在海洋开发、文物利用、水域管理、文物资源保护等方面的实力，为我国日后开展水下考古国际合作提供了重要的法律保障。

（本文为教育部重大课题“中国海洋遗产研究”的阶段性成果，项目编号为19JZD056。作者单位：西安交通大学法学院）

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