【判例指导】违法停车告知单不具有可诉性

【要点提示】违法停车告知单是否属于行政诉讼的受案范围，以及网上发布的违法记录信息是否可诉等问 题，值得探析。上述法律问题的解读与认定，对审理同类案件具有一定的借鉴价值。

【案情】

原告：雷锐。

被告：上海市公安局交通警察 总队机动支队。

2010年8月31日9时21分，原告雷锐因小区内车位停满，将号牌为浙A·1983H的车辆停于徐汇区百花街18号附近。

被告上海市公安局交通警察总队机动支队的执勤民警对原告违法停车的行为作出行政决定，即依据道路交通安全法第五十六条规定，开具了违法停车告知单（编号为7000117198）并粘贴于原告车辆上。嗣后，被告在上海交通安全信息网上发布了原告车辆的违法记录信息，内含违法行为的时间、地点及处罚依据和处罚内容。

原告诉称被告出具违法停车告知单的行政行为违反法定程序 当时原告的停车方式并未妨碍其他任何车辆或行人的通行被告仅 对原告车辆在内的少数车辆进行 抄告执法有失公允且被告缺乏职权依据,请求判令撤销被告编号 7117198的违法停车告知单并在道路交通违法信息管理系 统中删除原告的违法记录同时由 被告承担原告的诉讼费以及原告 因诉讼产生的交通费、误工费。

被告辩称原告将小客车停放 于徐汇区百花街 18 号附近 违反 了道路交通安全法第五十六条的 规定被告据此开具违法停车告知 将该告知单粘贴于违法车辆并拍摄了照片。被告认为该违法停 车告知单仅是将违法情况告知当 事人并未对原告实施处罚。道路交通信息管理系统中的车辆违法信息是为方便当事人及时了解所 查车辆的违法时间、地点以及处罚 依据和内容等 仅是起到提示作 用并不对当事人产生权利和义务 的影响请求驳回原告的起诉。

【审判】 法院经审理认为根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》项的规定对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的 行为不服而提起诉讼的不属于人 民法院行政诉讼的受案范围经审 查被告的违法停车告知单仅是告 知当事人前去接受处理尚未对原 告实施处罚对其权利义务并没有 产生实际影响 因此原告起诉要 求撤销违法停车告知单不属于人 民法院行政诉讼的受案范围而在 道路交通违法信息管理系统中涉 及原告车辆信息的部分内容已超 出被告违法停车告知单所告知的 范围原告提出应将自己在上海交 通安全信息网的道路交通违法信 息管理系统中的违法记录予以消 除现被告已经删除并无不妥 上所述依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》 28日裁定如下：驳回 原告雷锐的起诉；案件受理费人民 50元由原告负担 裁定生效后原告未提起上诉 。

【评析】

张贴违法停车告知单（以下简 称告知单）等非现场执法是近年来 行政执法方式的改革举措之一,网 上发布有关违法信息的便民措施 有其积极意义但非现场执法也带 来了一系列问题。

本案原被告双方争议的焦点围绕告知单是否具 可诉性展开，即告知单是否属于行政处罚决定书以及是否属于行政诉讼的受案范围、上海交通安全信 息网所发布的违法告知信息含有 应处罚等内容与告知单的告知范 围不一致是否应予以调整 。

一、告知单不具有可诉性

告知单是公安局交通警察总队机动支队作为维持道路交通安全秩序的职能部门针对本辖区内具有对 违反道路交通安全秩序的违章停车行为在当事人不在场的情况下张贴在其车辆上要求车主前去指定地 点接受处理的单据。

告知单具有两个属性，一是非行政处罚性，二是不涉 及公民权利义务性。针对大量违章停车的出现，张贴告知单等非现场执法 方式因其简便快捷的特征应时而生, 对提高行政执法效率、治理顽固违章 行为等有着积极的作用。行政处罚决定书是在经过调 查取证掌握违法证据的基础上，制作的记载当事人违法事实、处罚理 由、依据和处罚决定等事项的具有 法律强制力的书面法律文书，行政 处罚告知书名称、文号及送达时间 也应该在处罚文书中说明。

我国部分地区经历了从张贴罚单到告知单的演变过程。和在违章车辆上贴 有明确罚款金额的罚单相比，告知单由于不包含处罚结果内容，因此 并不具有行政处罚性。

由于行政处罚会对公民人身、 财产权利产生一定影响，因此处罚机关需通过一系列程序尽到审慎 义务。根据我国行政处罚法第三十 二条的规定，当事人有权进行陈述 和申辩。张贴告知单是一种采取非 面对面方式的非现场执法，行政机关无法向被处罚人当面表明身份 或履行告知义务，被处罚人也无法行使陈述申辩权。被告的告知单仅 是告知当事人前去接受处理，仅仅起到提示通知的作用，还未进入实体处罚的程序，因此并不影响公民 实质性的权利、义务。

根据最高人民法院《关于执行 行政诉讼法若干问题的解释》第 一条第二款的规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉 讼的，不属于人民法院行政诉讼的 受案范围：（6）对公民、法人或者其 他组织权利义务不产生实际影响 的行为。告知单不属行政处罚行 为，也不具有可诉性。

二、发布违法记录信息系便民举措

违法记录信息是公安交通管 理部门在交通安全信息网上发布 的违章停车车辆的相关信息，包括 违法行为的时间、地点等。违法记录并非处罚决定书，从性质上看是 为方便当事人及时了解车辆违法 情况，是一项便民措施，并不能作 为起诉标的；从目的上看是为了平 衡效率和公平。

行政管理为了高效、便捷，运用了告知单这种非现场执法手段，是效率的体现。而高效的执法往往有 强制的倾向，需要规制和约束。如何分配公私权的比例， 找到平衡点兼 顾公民权利和行政管理， 需要在今 后的不断实践中积极探索加以解效率需和公平并行，简便易行、及时快捷应体现在纠正违法、 恢复秩序方面， 而不应快在或便在处罚决定方面。公平体现在两方面，一是 网上公布违法信息记录以对非现场 执法进行补充和改进。将告知单“一 贴了事”的通知方式,有时难以保障 通知到达被处罚人(如被他人揭走、 风吹掉等)。在现有条件下, 针对非 现场执法“一去不复返”的特征，执 法机关在网上公布车辆违章情况起 了一个提示当事人的作用。二是行 政相对方根据要求网上付费或至指 定地点缴纳罚款， 都会经过确认处 罚的程序 （网上操作时会有提示是 否确认交款， 至窗口处理时也有当 场确认环节， 相对方可以提出异 议），以保障其在接受处罚时享有应 有的申辩、陈述等权利。 但本案中的执法也有瑕疵，即网站上发布违法信息的内容包含了完整的行政违法行为、处罚依据 和处罚内容，内容与告知单的告知范围不一致，易使当事人理解为公安交通管理部门已对违法行为作出处罚，一定程度上限制了当事人 行使陈述、申辩权。 被告接受了法院的意见，合理调整上海交通安全 信息网所发布的违法告知信息中 的部分内容，删除其中的“应处罚 XX 元”，使之与告知单的告知范围 相一致。在提供便民服务的同时， 注意保障了被处罚人的程序权利， 使得整个过程合法、合情和充满了 人性化，从而提升执法公信力。

三、中间环节不能成为诉讼标的

本案中，开具告知单属正常执 法行为，并无不当，案件的特殊之处在于告知单和违法记录是否属 行政诉讼范围。

根据我国行政处罚 法第三十九条的规定，行政处罚决 定书应当载明违反法律、法规或者 规章的事实和证据；行政处罚的种 类和依据；行政处罚的履行方式和 期限等内容。

告知单和调整内容后的违法信息记录对处罚方式、期限 等均无涉及，由此可见其仅仅是行 政处罚前的程序。

行政处罚的简易程序一般包括三个内容：一是表明身份；二是确认违法事实，说明处 罚理由和依据；三是制作行政处罚决定书。现场处罚即为典型的简易 处罚程序，如果被告等待违章人出 现后再面对面张贴告知单，这不利于行政效率的实现。这种时空分离式的执法行为使“表明身份”等因 违法行为人的缺位而无法实现。因此张贴告知单等均系行政处罚程序的中间环节，最后制作行政处罚 决定书并送达被处罚人才算完整 的行政处罚。如果每一个环节均可 诉诸法院，由于事实不完整，会使 调查和取证产生一定难度，从而对 诉讼的稳定性产生一定影响。中间 环节在实践中并不能作为诉讼标 的，法院裁定驳回原告的诉讼请求 符合相应的法律原则。

（作者单位：上海市徐汇区人民法院 叶晓晨）

来源：法路痴语