办案手记：知青与“厂办大集体”产权纠纷处理

这几年，作为代理人先后参与了几起原“厂办大集体”企业的不动产纠纷的处理，深感这一类纠纷的产生有的是源于年轻人对历史的不了解，有的是有人别有用心。因此将我的心得，分享给朋友。

一、“厂办大集体”的前世今生

说到“厂办大集体”，就不能不说上个世纪60年代的大规模的上山下乡运动和这个运动产生的特殊群体：“知青〞。

上个世纪60年代，“文化大革命”打断了那一代人的读书梦之后，又面临着当时大中院校的毕业后的就业分配问题。开始是“4个面向”即“面向工矿，面向农村，面向边疆，面向基层”。大学毕业生所有的66、67届，基本上是这“4个面向”，其中分到工矿和部队的算是幸运的，而奔向边疆和农村的就是我们说的“知青”，十分艰苦。最惨的是到了68届，由于工矿、部队的位置已经饱和，就只剩下了农村，而且68届已经没有了大学可上只能是服从分配去当“农民”。我们所说的上山下乡运动中的知识青年（简称知青），当时的高中毕业生一般都在19岁，而初中毕业生大多数人才16周岁。

然而，农村并不是“桃花源”，从他们到农村无论是插队落户还是去建设兵团也就是农场开始，水土不服的问题就陆续产生。毛泽东在1955年提出“农村是一个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”这个动员知识青年上山下乡的口号，明显是与实际情况不符的。

1971年末，“9.13”林彪坠机事件公开，年轻人的火热的革命的理想迅速降温，上山下乡运动开始逐步冷却下来，1972年起中央开始调整中学生毕业后的工作分配政策，比如独生子女可以留城不下放，此后又开始恢复大学招收“工农兵学员”，然而“僧多粥少〞，无法惠及数量巨大并且一年一年日益增多的已经下乡的和将毕业的高初中毕业生。“知识青年”回城、留城日益增多，就业问题不可避免的成了一个重要的社会问题。

我是69届初中生，1970年1月就去了江西建设兵团独立营（进贤永桥农场），成了“知青”，当时尚未满16周岁。幸运的是因为恢复监狱需要警卫人员，而当时军队兵力不足就在知青中组成武装连担任监狱的警卫工作，时称“土八路”。1972年底，省劳改局从永桥农场调60名知青到第三监狱（景德镇浮南瓷土矿）组建武装连，我幸运的入选，到1975年部队接防，武装连交枪解散，除少数人留在监狱当管教干部外，大部份人分配到江西省陶瓷工业公司在景德镇市的五家国有企业，转一圈又回算是回城了。

当年的高初中毕业生转为知青，不是所有的人都有我这么幸运。为了回城或留城，许多人也是穷尽办法，其中是有很多血泪故事的。到了1975年，国家出台了一个在职职工退休子女可以顶替的办法，解决了一大批已下放的知青回城和留城未下放的知青就业问题。

然而， 城里的国有（当时叫国营）企业岗位有限，解决不了这么多知青的就业问题，厂办大集体就应运而生。

厂办大集体是指由国有企业经有关部门批准后兴办的以安排职工子女中回城知青和留城未下放的高初中毕业生就业为目的，依托主办企业生产经营渠道并由主办企业委派人员或领导参与生产经营并在工商行政机关登记注册为集体所有制的企业。比如我所工作过的景德镇市景兴瓷厂的大集体叫做永兴瓷厂，瓷用化工厂的大集体叫南山化工厂。

必须承认，“厂办大集体”曾为经济发展和社会就业发挥了重要作用，但随着经济体制的改革，绝大多数国有企业不景气，而依附于国有企业的厂办大集体同样是进退维艰，其中企业大部分破产或变相破产后私有化了。绝大部分职工已经退休或者到了退休年龄由于改革不到位而没有拿到养老金，因此随着所依附的国有企业进行体制改革势在必行。这一改制的进度与当地的经济体制改革几乎同步，南方就快一点而东北前几年才完成这一任务，结束了其历史使命。

二、“厂办大集体”产权纠葛

“厂办大集体”企业的产权问题比较复杂的原因在于来源的特殊性。虽然从法律上讲，集体所有制企业是指由劳动群众集体占有生产资料，共同劳动并实行按劳分配的社会主义经济组织，但它的财产来源并不是所在企业的成员出资，这一点与农村的集体所有制企业有明显的不同。

我们从“厂办大集体”的产生与消灭的过程，可以看到“厂办大集体”的资产一部份来源于政府的支持，大部分来源于国有企业的支持而形成。这里就产生了一个问题：“厂办大集体”遇上房屋征收拆迁或者企业破产、改制的时候，如何对待与处理其资产？其所依附的国有企业是否能收回所支持的这些资产呢？国家能否无偿收回资助这些企业包括土地使用权在内的资产呢？实践当中是不可以的。

政府或者国有企业出资兴办大集体解决就业问题是履行特定时期的义务。在“厂办大集体”房屋被征收拆迁，企业破产清算或者改制之时，无论是政府还是其所依附的国有企业投入的资产（包括动产与不动产）不能收回来，是由于当时的历史背景和经济体制所造成的。

对于这个做法很多人不理解，因为有关集体所有制企业的主要法律规范如1983年4月14日国务院发布《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》、1984年11月20日国务院批转《关于轻工业集体企业若干问题的暂行规定》、1990年5月11日国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》、1991年6月21日国务院颁布的《城镇集体所有制企业条例》当中并没有具体的对上述问题作出规定。

法律界有一句行话：处理问题时，有法律规定的按法律规定；没有法律规定是由政策作出规定的，按政策规定处理。既然“厂办大集体”是特殊历史时期的产物，其产生没有法律的明确规定而是依据政策，所以这一类企业的产权问题，需要依据当时的政策，针对不同情况合理界定产权关系作出适当的处理。

司法实践中，从上个世纪末到前几年，国家对“厂办大集体”无论是其房屋征收拆迁还是破产改制，主要是依据国家有关部门出台政策性的文件规定处理。

2011年，国务院办公厅印发《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18号，以下简称18号文件），明确了厂办大集体改革的相关政策和工作要求。2016年，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）要求继续推进厂办大集体改革，《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题实施方案的通知》（国发〔2016〕19号，以下简称19号文件）进一步完善了厂办大集体改革政策。

上述政策规定，“厂办大集体实施改制、关闭或者依法破产，应当依法妥善处理与在职职工的劳动关系。支付解除、终止劳动合同的经济补偿，偿还拖欠职工的各类债务等改革成本应当由厂办大集体资产承担。

主办国有企业可以按照相关政策规定，通过无偿划拨厂办大集体长期使用的本企业固定资产、豁免厂办大集体欠本企业的债务、妥善处理已与本企业形成事实劳动关系的厂办大集体在职职工、适当补助厂办大集体职工安置费用等方式，支持厂办大集体改革。主办国有企业已关闭破产的，由其主管部门承担相关责任。”

操作改制时，对那些试图保留集体产权的企业，应突破集体资产只能公有的限制，把现有集体经济定性为合作经济，分别按照一定区域内劳动者所有、联合经济组织范围内劳动群众集体所有、集体企业职工劳动群众集体所有三种不同形式确定边界，来明晰集体资产的产权主体。

在房屋征收拆迁或者破产拍卖的操作过程中，大集体企业产权关系的界定能通过各方协商的方式界定资产权属的先进行协商后按协商结果处理。

在协商不能形成统一意见时，无论是上级政府还是破产案件受理法院在资产的处置上，应优先考虑该“厂办大集体”企业的困难，尽可能采取政策倾斜，支持将当初由兴办该企业的地方政府和国有企业投入、由“厂办大集体”占有和使用的资产，界定为“厂办大集体”所有。

实践中，有的地方以所谓的“防止国有资产流失〞的借口，否定“厂办大集体”企业的财产所有权，严重阻挠这一类企业征收搬迁、破产、改制工作的做法于法无据，不利于社会进步和矛盾化解，应该予以纠正。

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王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

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