王智勇 | 以人为本构建新型工农城乡关系的路径

现阶段，我国的工业化和城镇化已经达到了较高的水平，推动以工补农、以城带乡，实现城乡协调发展意义重大。中国社会科学院人口与劳动经济研究所王智勇研究员在《国家治理》周刊撰文指出，人的因素在构建新型工农城乡关系过程中起着重要的作用。构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，要始终坚持以人为本，大力提高城乡居民的科学文化素质，加强城乡人口双向流动，全面改革城乡制度，积极推动城乡一体化和农业现代化进程。

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党的十八大以来，城乡发展一体化全面加速，以人为核心的新型城镇化战略深入实施，乡村振兴战略全面启动，城乡关系进入了互补融合发展的新阶段（王大伟等，2021）。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。”其中，构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，就是让城乡居民享有更好的环境，享受更多的发展成果。

长期以来，我国实行以农补工、抑乡促城的政策，极大地促进了工业化和城镇化的发展。现阶段，我国的工业化和城镇化已经达到了较高的水平，2020年全年全部工业增加值达到313071亿元，常住人口城镇化率63.89%，推动以工补农、以城带乡，实现城乡协调发展意义重大。

新形势下构建新型工农城乡关系更需要发挥人的积极性

人的因素在构建新型工农城乡关系过程中具有至关重要的作用。城镇化水平的提升、产业的转型升级、劳动生产率的提高、农业现代化的实现等都离不开人的因素，而且人是所有因素中最积极能动的。随着我国人口和经济社会发展进入一个新的时期，人的因素显得尤其重要。

从人口发展阶段来看，第七次人口普查数据显示，65岁及以上人口占比从2010年的8.87%迅速提升至2020年的13.5%，同时，2020年新出生人口为1200万人，比2016年“全面二孩”实施后的高峰值1786万少了近600万人。另外，2020年我国劳动年龄人口（16—59岁）与2010年相比，减少了4000多万人。可以说，老龄少子化是当前中国经济社会发展面临的一大挑战。

从经济社会发展来看，当前，我国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动能的攻关期。与此同时，国际经济环境变得更加复杂，贸易保护主义频频抬头，特别是以美国为首的西方国家不断对我国进行围追堵截，叠加新冠肺炎疫情全球大流行，中国经济不得不减少对外部市场的依赖，同时也越来越注重自主创新。

在劳动力供给日益减少而社会养老负担日益加重的情况下，在国际经济动荡的形势下，如何充分利用现有的人口和人才，充分发挥人的主观能动性，以高质量的人力资本促进创新，以创新推动构建新型工农城乡关系、实现城乡一体化是我国当前经济社会发展中迫切需要解决的一个现实问题。

以人为本构建新型工农城乡关系的路径

努力提高居民的科学文化素质和人文涵养，使城乡居民共同投入到新型工农城乡关系的构建中

从城镇建设的角度来看，科学文化素质的提升，将使农村居民进入到城镇之后更快地转变成城镇居民，更好地实现城市融入。由于历史的原因，中国长期存在城乡二元结构体制。从上世纪50年代初期起，出于发展需要，国家在产业体系、要素配置和国民收入等多方面实施城市偏向政策及制度，久而久之形成了城市与乡村割裂和非均衡发展的格局（郑有贵，2010）。城镇居民与农村居民长期隔离，从而形成明显不同的生产和生活模式，这种显著差异在城镇化的推进过程中滋生了诸多矛盾和不和谐之处。其中一个突出的问题是城乡之间教育水平的巨大差距。整体上说，农村居民受教育水平相对较低，获得的信息也相对较少，而城镇居民受教育水平较高，容易获得丰富的信息资源。在这种情况下，城市和农村的孩子在成年之后无论是在教育成就还是社会适应性等多个方面都存在明显差异，这显然不利于构建和谐的城乡关系。因此，努力提高农村居民的科学文化素质和人文涵养，特别是让已经从农村迁移到城镇生活、学习、工作的人群有更多的机会学习文化知识和技能，对于他们更好地融入城市，推动创新发展和城乡协调发展意义重大。

从乡村全面振兴的角度来看，科学文化素质的提升，不仅会直接促使农村居民掌握更多的劳动技能，提高劳动生产率，而且也使得城镇居民更有能力更有意愿通过文化下乡、技术帮扶等方式来积极参与乡村全面振兴。斯坦福大学经济学家罗斯高（Scott Rozelle）在数十年跟踪研究中国中西部农村地区儿童教育问题时发现，中国农村人口中接受过高中教育的比例偏低，这不利于中国扩大中等收入群体。为此，要积极推动文化下乡、科技下乡、专家下乡，加大农村地区科学传播和科学普及的力度，提高农村居民科学文化素质；特别是要帮助农村居民尽快掌握互联网、物联网技能，促使他们在开阔视野、获取更多信息的同时，积极投入到乡村三产融合建设中去，进而带动农村基础设施的健全完善，吸引更多城镇居民前往农村；另外，要重视并发挥城乡文化科技场馆、公共图书馆等在促进农村居民自主学习、科学普及中的作用，助力更多的农村居民提高文化水平和劳动技能，更好服务于乡村振兴。

努力实现城乡居民的双向流动，促进城乡融合和协调发展

在推进新型城镇化的过程中，人们很容易认为，人口的流动是单向的，就是从农村流向城镇，从农业部门转向非农业部门。而事实上，构建新型工农城乡关系显然要形成一种城乡融洽发展的格局，人口的流动也势必要呈现双向流动的模式，即不仅要有农村人口向城镇的流动，也要有城镇人口向农村的流动。城乡互补是一种双向互利的关系，不能简单地认为只利于一方，城镇的繁荣可以通过辐射功能，使农民受益，而乡村的全面振兴，也势必会使城镇居民获得更多价廉物美的农副产品。简言之，就是让城乡都能够从这种互利互补的新型工农城乡关系中受益。

把资金、技术、人才带入农业农村，把农产品、农民带入市场带入城市，是以工补农、以城带乡的有效途径，是促进城乡交流、互动、融合的重要载体（韩长赋，2013）。而要实现常态化的城镇人口向农村流动，除了文化下乡、科技帮扶等政府组织的形式以外，尤其要注重市场的作用。简单来说，农村要有吸引城镇居民的地方。通常而言，农村环境好，只要做好做强旅游产业，往往就能吸引城镇居民前来度假旅游。另外，根据城市化发展的普遍规律，当城市化发展到一定阶段时，就会出现逆城市化，即郊区化的趋势，表现为越来越多的城市居民选择到郊区和农村地区居住，这一趋势已经在美国、日本、英国、法国等发达国家得到印证。随着乡村振兴战略的加快推进，农村三产融合趋势会越来越明显，农村的基础设施会逐渐完善，道路交通也会更加通畅，更多城镇居民将会前往农村观光甚至定居。

农业具有多功能性，对农村地区而言，不仅要做强一产，还要做优二产，做活三产，使一、二、三产业融合发展，将传统农业变为“六次产业”。最典型的是发展休闲观光农业。休闲观光农业是利用农业景观资源和农业生产条件，发展观光、休闲、旅游的一种新型农业生产经营形态，也是深度开发农业资源潜力，调整农业结构，改善农村环境，增加农民收入的新途径。要注意的是，休闲观光农业并非是孤立发展起来的，而是需要许多配套措施和条件。传统的分散化耕作模式不容易实现观光农业，而要大规模合并耕地并提高耕作效率、更新耕作设施、升级耕作理念。根本的一点，还在于人的能力和眼界的变化，也就是说，对农村居民的培训和科技帮扶必不可少。此外，道路交通、网络等基础设施建设也必须跟进，以便利城乡人员的往来。

经过多年的精准扶贫精准脱贫，当前贫困地区都已经实现了脱贫摘帽，但仍有许多农村地区基础比较薄弱，需要各方面的支持。与此同时，也有相当一部分农村地区是通过外部“输血”而不是内部“造血”来实现脱贫的，即相当一部分贫困户仍有返贫的风险。使贫困户自备“造血”能力，实现持续增收、彻底脱贫，根本手段是发展教育提升人力资本，只有如此，劳动者的综合素质才能有效提升，农村人口才有望掌握致富本领、提高收入水平，更好地助力新农村建设。近些年来，已经有不少高校毕业生回到农村创业，他们带来的不仅仅有成熟的技术，也有先进的经营管理经验。从这一点来看，努力实现城乡居民的双向流动，为返乡创业大学生、农民工提供更多支持，对促进乡村振兴和城乡融合发展大有裨益。

坚持以人为本的理念，积极推动城乡制度改革，真正实现以人为核心的城镇化，推进乡村全面振兴

就促进农村人口向城镇转移而言，应全面放开城市公共服务，使公共服务实现对常住人口的全覆盖，从而有效推动流动人口的市民化。《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》明确了新型城镇化主要指标，具体包括城镇化水平、基本公共服务、基础设施和资源环境四大方面。其中，基本公共服务主要包括农民工随迁子女接受义务教育比例，城镇失业人员、农民工、新成长劳动力免费接受基本职业技能培训覆盖率，城镇常住人口基本养老保险覆盖率，城镇常住人口基本医疗保险覆盖率，城镇常住人口保障性住房覆盖率等内容。现阶段，流动人口对城市公共服务有较高的需求。对相当一部分流动人口来说，能否获得公平的城市公共服务，决定了他们是否继续居留于城市。从这一点来看，大力推动城市公共服务均等化，实现城市公共服务的全覆盖，势必会促进流动人口的城市融入。以教育资源为例，应进一步优化城市基础教育资源配置，积极吸纳农村适龄儿童进城接受教育，推动流动人口的市民化进程。

此外，应给予流动人口充分的社会权益，并保障他们公平享有应有的社会权益。流动人口应与城市人口享有同等的教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等社会权益。然而，现实的情况是，当前流动人口中的农民群体仍难以享受到与城市居民相同的社会保障，难以得到社会的普遍尊重（张琛、孔祥智，2021）。在城市中，流动人口普遍不被尊重，这使许多在城市中居住的农民工感到自卑，而“农民工”这个称呼本身就带有一定的歧视意味。事实上，随着城乡发展一体化的推进，工农互促、城乡互补的趋势越来越明显，离开了农民和农业的支持，特别是缺少农民工的支持，城市建设和城市运营都会举步维艰。为此，政府等相关部门有必要加大宣传力度，努力消除社会对农民工的固有印象，推动构建工农互促、城乡互补的新型工农城乡关系。

最后，应积极推动农村土地制度改革，促进流动人口市民化。当前，许多已经在城市中生活的农村人口对于落户的意愿并不高，其中一个重要原因在于他们在农村还有土地、村集体等收益。若落户于城市，就意味着要放弃农村的收益，因此，许多已经进城的农村人口并没有很强的落户意愿。实际上，中央已经多次明确不得以退出土地承包经营权作为农民工进城落户的条件。各级政府在深化农村土地制度改革过程中，要维护好进城农民的合法土地权益，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件，从而使进城农民能安心在城镇工作生活，以提高城镇化发展质量、促进社会和谐稳定。

来源 | 《国家治理》周刊2022年1月上

原文标题 | 以人为本构建新型工农城乡关系的路径

作者 | 中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员 王智勇

新媒体编辑 | 罗婷

责任编辑 | 罗婷

美编 | 石玉 王嘉骐

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