《宏观审慎政策指引》印发：宏观审慎与微观审慎相互补充，而不是替代

21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道 12月31日，中国人民银行发布《宏观审慎政策指引（试行）》（以下简称《指引》。

《指引》从我国实际出发，明确了建立健全我国宏观审慎政策框架的要素。主要包括：

一是界定了宏观审慎政策相关概念，包括宏观审慎政策框架、系统性金融风险、宏观审慎管理工作机制等；

二是阐述了宏观审慎政策框架的主要内容，包括宏观审慎政策目标、系统性金融风险评估、宏观审慎政策工具、传导机制和治理机制等；

三是提出了实施好宏观审慎政策所需的支持保障和政策协调要求。

央行相关负责人表示，宏观审慎政策具备“宏观、逆周期、防传染”的视角，在防范化解系统性金融风险方面发挥着关键作用，这是国际社会反思2008年国际金融危机的广泛共识和危机后主要经济体的普遍实践。制定出台《指引》是立足我国实际，结合国际经验，落实健全宏观审慎政策框架、防范化解系统性金融风险决策部署的重要举措。

何为宏观审慎？

所谓“宏观审慎”，与微观审慎是相对的概念。微观审慎监管主要防范单个金融机构危机的爆发，通过资本、杠杆率、拨备要求等指标进行监管。2009年国际金融危机后，人们发现，微观审慎性的总和不等于宏观上的审慎性，个体的健康性不等于总体的健康性。

“假如一个连每个士兵都健康，但突然有士兵得了传染性疾病，如果不及时防止传染，就可能导致整个连队出现问题。在金融体系中，不同金融机构资产负债表高度关联，一旦一家出现问题，就很容易相互传染。”央行原行长周小川举例称。

央行副行长潘功胜在2020年金融街论坛上曾表示，2008年国际金融危机发生后，国际社会对危机的成因和教训进行了深刻的反思，认识到金融机构的个体稳健并不代表金融系统的整体稳健，维护系统性金融稳定，需要弥补微观审慎监管的不足，防范金融体系顺周期变化以及风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染带来的系统性金融风险，并尽可能提前采取针对性措施。

指引指出，宏观审慎政策框架包括宏观审慎政策目标、风险评估、政策工具、传导机制与治理机制等，是确保宏观审慎政策有效实施的重要机制。而宏观审慎政策的目标是防范系统性金融风险，尤其是防止系统性金融风险顺周期累积以及跨机构、跨行业、跨市场和跨境传染。

在指引中，央行还定义了系统性风险：系统性金融风险是指可能对正常开展金融服务产生重大影响，进而对实体经济造成巨大负面冲击的金融风险。系统性金融风险主要来源于结构、时间两个维度:

从结构维度看，系统性金融风险一般由特定机构或市场的不稳定引发，通过金融机构、金融市场、金融基础设施间的相互关联等途径扩散，表现为风险跨机构、跨部门、跨市场、跨境传染。

从时间维度看，系统性金融风险一般由金融活动的一致行为引发并随时间累积，主要表现为金融杠杆的过度扩张或收缩，由此导致的风险顺周期的自我强化、自我放大。

但宏观审慎并非对微观审慎的替代。央行表示，宏观审慎政策会运用一些与微观审慎监管类似的工具，例如对资本、流动性、杠杆等提出要求，但两类工具的视角、针对的问题和采取的调控方式不同，可以相互补充，而不是替代。宏观审慎政策工具用于防范系统性金融风险，主要是在既有微观审慎监管要求之上提出附加要求，以提高金融体系应对顺周期波动和防范风险传染的能力。

宏观审慎政策工具有哪些？

中国在宏观审慎政策方面的探索实践起步较早。2003年，人民银行在房地产金融领域首次引入最低首付比例政策，并根据形势变化，多次逆周期调整最低首付比例要求。2010年，人民银行引入差别存款准备金动态调整机制，并于2016年升级为宏观审慎评估（MPA），将信贷投放与金融机构资本水平及经济增长相联系。

2017年第五次全国金融工作会议提出，要以防范系统性金融风险为底线，加强宏观审慎管理制度建设。党的十九大报告提出，“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。

指引提出，在金融委的统筹指导下，中国人民银行作为宏观审慎管理牵头部门，会同相关部门履行宏观审慎管理职责，牵头建立健全宏观审慎政策框架，监测、识别、评估、防范和化解系统性金融风险，畅通宏观审慎政策传导机制，组织运用好宏观审慎政策工具。

指引提出，针对不同类型的系统性金融风险，宏观审慎政策工具可按照结构维度和时间维度两种属性划分，也有部分工具兼具两种属性。结构维度的工具，通过提高对金融体系关键节点的监管要求，防范系统性金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染；时间维度的工具用于逆周期调节，平滑金融体系的顺周期波动。

结构维度的工具主要包括:

1.特定机构附加监管规定，通过对系统重要性金融机构提出附加资本和杠杆率、流动性等要求，对金融控股公司提出并表、资本、集中度、关联交易等要求，增强相关机构的稳健性，减轻其发生风险后引发的传染效应。

比如今年中国人民银行、中国银保监会发布我国系统重要性银行名单。资本要求上，系统重要性银行在满足最低资本要求、储备资本和逆周期资本要求基础上，还应满足一定的附加资本要求，由核心一级资本满足。系统重要性银行分为五组，第一组到第五组的银行分别适用0.25%、0.5%、0.75%、1%和1.5%的附加资本要求。

杠杆率要求上，系统重要性银行在满足杠杆率要求的基础上，应额外满足附加杠杆率要求。附加杠杆率要求为系统重要性银行附加资本要求的50%，由一级资本满足。

2.金融基础设施管理工具，主要通过强化有关运营及监管要求，增强金融基础设施稳健性。

3.跨市场金融产品管理工具，主要通过加强对跨市场金融产品的监督和管理，防范系统性金融风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染。

4.风险处置等阻断风险传染的管理工具。

时间维度的工具主要包括:

1.资本管理工具，主要通过调整对金融机构资本水平施加的额外监管要求、特定部门资产风险权重等，抑制由资产过度扩张或收缩、资产结构过于集中等导致的顺周期金融风险累积。

这一工具典型的如逆周期资本缓冲，在经济扩张时提高资本充足率，经济下滑时降低资本充足率。

2.流动性管理工具，主要通过调整对金融机构和金融产品的流动性水平、资产可变现性和负债来源等施加的额外监管要求，约束过度依赖批发性融资以及货币、期限严重错配等，增强金融体系应对流动性冲击的韧性和稳健性。

3.资产负债管理工具，主要通过对金融机构的资产负债构成和增速进行调节，对市场主体的债务水平和结构施加影响，防范金融体系资产过度扩张或收缩、风险敞口集中暴露，以及市场主体债务偏离合理水平等引发的系统性金融风险。

4.金融市场交易行为工具，主要通过调整对金融机构和金融产品交易活动中的保证金比率、融资杠杆水平等施加的额外监管要求，防范金融市场价格大幅波动等可能引发的系统性金融风险。

这一工具典型的如房贷首付比例。

5.跨境资本流动管理工具，主要通过对影响跨境资本流动顺周期波动的因素施加约束，防范跨境资本“大进大出”可能引发的系统性金融风险。

央行还表示，下一步，人民银行将按照《指引》构建的总体框架，认真履行宏观审慎管理牵头职责，结合宏观审慎政策在我国的具体实践和形势发展需要，不断完善宏观审慎政策框架，丰富和优化宏观审慎政策工具。

（作者：杨志锦 编辑：李伊琳）