拜登基建法案现状和最大障碍

作者：中美聚焦

半个多月前，美国总统拜登在白宫签署了1.2万亿美元的“基础设施投资和就业法案” (Infrastructure Investment and Jobs Act)（以下简称基建法案），而他最初的预算是在未来十年支出总额达到3.5万亿美元。虽然数额削减过半，但这将是美国二战以来最大规模的跨党派基建法案。这项法案将在未来5年内投资约5,500亿美元，用于修建道路、桥梁和铁路，获得清洁用水，提高网络速度，应对气候危机，推进环境正义等。拜登表示，在未来两到三个月内，美国人民就会看到法案给美国基础设施带来的变化，且每年都能新增150万个就业岗位。

基建法案具体数额及用途如下：

（1）1,100亿美元用于道路、桥梁和其他重大项目，旨在解决美国五分之一的高速公路、主要道路及4.5万座桥梁的不佳状态

（2）899亿美元用于公共交通，更换2.4万辆公共汽车、5000 辆轨道车、200 个车站和数千英里的轨道、信号和电力系统

（3）660亿美元用于额外的铁路建设，法案提到美国客运铁路在可靠性、速度和覆盖范围方面落后于世界其他地区

（4）650亿美元用于高速互联网，帮助确保每个美国人都能获得可靠的高速网络

（5）650亿美元用于清洁能源，根据能源部的数据，每年停电给美国经济造成的损失高达700亿美元

（6）550亿美元用于清洁饮用水，解决1,000万个美国家庭和40万所学校和托儿所缺乏安全饮用水的问题

（7）500亿美元用于应对气候变化，仅2020年，美国就发生22起与极端天气和气候相关的灾害事件，每起损失超过10亿美元——累计损失近1,000 亿美元

（8）420亿美元用于港口和机场，以解决维修和维护积压问题，减少港口和机场附近的拥堵问题

（9）210亿美元用于改造工业和能源场所

（10）75亿美元用于在全美范围内建立50万个充电桩

图表：基建法案具体数额及用途

项目

预算（亿美元）

占比

道路、桥梁和其他重大项目

1100

19%

公共交通

899

16%

额外的铁路建设

660

12%

高速互联网

650

11%

清洁能源

650

11%

清洁饮用水

550

10%

气候变化

500

9%

港口和机场

420

7%

改造工业和能源场所

210

4%

充电桩

75

1%

合计

5714

100%

数据来源：基础设施投资和就业法案

01 基建法案关系拜登执政命脉

第一，拜登支持率下降，民主党需要为明年的中期选举作准备。美国的历届总统上任一年后选票都在50%左右，而拜登上任以来，支持率一路下降。根据美国民意调查机构盖洛普（Gallup poll）10月1日至19日调查结果显示，拜登打破了纪录，成为二战以来支持率下降幅度最大的总统，支持率仅为42%。

盖洛普认为，拜登支持率的大幅下降主要是因为新冠大流行中激增的死亡人数和10多名美军在撤离阿富汗时遭遇喀布尔机场爆炸身亡，这直接导致了拜登的支持率在9月跌至43%。在11月进行的佛吉尼亚州州长选举中，民主党候选人特里·麦考利夫（Terry McAuliffe）输给共和党候选人格伦·扬金（Glenn Youngkin）。这是自2009年以来，民主党第一次在该州输给共和党。而在2020年总统大选中，拜登在此州的支持率领先特朗普超过10%。所以，民主党急需在立法方面取得突破以应对明年的中期选举。

第二，美国的通胀严重。据美国劳工部的数据，美国10月CPI比去年同期上涨6.2%，为1990年11月以来最大涨幅，这也意味着通货膨胀率达到30年最高水平。在劳工部公布数据的同一天，拜登前往巴尔的摩推广1.2万亿基建法案，并在经济数据发布后表示，通货膨胀损害了美国人的钱包，扭转这一趋势是当务之急，并且强调基建法案是如何降低成本和让货物变得更加廉价可得。对此，宾夕法尼亚大学沃顿商学院预算模型(Penn-Wharton Budget Model）高级经济学家亨特利（Jon Huntley）表示，支出计划不会增加通胀，因为释放资金是一个缓慢的过程。

短期来看，受疫情影响，基建法案可以刺激经济、推动经济复苏、拉动美国产业，尤其是钢铁、水泥等建材；长期来看，基建法案可以推动美国产业转型、增加就业，使经济增长率维持在一个稳定的状态。法案通过当晚，美国财政部长耶伦（Janet Yellen）就在声明中表示，一国的经济实力取决于基础设施实力，国会通过这项基础设施投资法案将有助于推动美国经济增长，同时让经济增长更具韧性和可持续性。

第三，美国基建滞后，停顿近40年，加大投资已是两党及社会共识，具有一定的紧迫性。2021年，美国土木工程师协会(American Society of Civil Engineers)在全国基础设施状况方面给美国打了c -。即“有重大缺陷的平庸水平”。这是近20年来，美国基础设施评级首次跨越“D”级。报告警告说，美国43%的公路和高速公路处于“糟糕或平庸”的状态，全国超过4.6万座桥梁的状况糟糕到需要再花50年才能完成所需的所有维修。据美国能源信息署（EIA）统计，2019年美国用户平均经历5小时断电；据美国能源部（DOE）统计，美国70%的输电线路和电力变压器运行年限在25年以上，60%的断路器运行年限超过30年。

近年来，美国的基建问题愈发的严重。今年2月，得克萨斯州因为寒潮导致超400万户家庭断电，部分地区因超低温而导致水管爆裂。据得州卫生部门统计，2月11日到3月5日之间至少有210人死亡，大部分是因为低温死亡，部分为交通意外、一氧化碳中毒和停电引起的医疗设备故障、坠落和火灾。6月，佛罗里达州一栋12层住宅楼发生局部坍塌，136套住宅中共有55套损毁，97人确认遇难。

02 面临的阻碍

第一，耗时长，规模大，对经济的增长难以量化。

从通过法案到资金到位再到完成初期体系准备是一个漫长的过程，如何实施计划，如何平衡各方利益，是每届政府都要面临的问题。2008年，奥巴马（Barack Obama）在刚上任的时候就提出了8,400亿美元的基建计划用于投资公路、铁路、桥梁等项目，但最后只有5%的预算落实。2013年，奥巴马再次提出500亿美元的基建计划用于修缮重建项目，但最后一点也没落实。

相比奥巴马，拜登的基建计划数字更为庞大、种类繁多，但落实到每一个具体的项目上并没有多少资金。加上美国的经济形态以服务业和消费业为主，拜登鼓励企业在国内投资的效用将十分有限。虽然拜登称每年可以新增150万个就业岗位，但自新冠疫情爆发以来，美国面临着严重的劳动力短缺现象。根据美国劳工部11月5日发布的数据来看，目前的劳动力参与率为61.6%，处于20世纪70年代以来的最低水平，比新冠疫情前的数据低1.7个百分点。

此外，基建投资对就业来说将是长期影响大于短期繁荣。穆迪分析（Moody's Analytics）报告发现，到2025年，基建支出将创造超过80万个工作岗位；标普全球（MHP）公司指出，到2030年，1万亿美元的基础设施投资将带来88万个新工作岗位。但随之而来的问题是，虽然长期能够创造更多的就业岗位，但大多数目标人群是工人阶级。正如基建法案中介绍，每年创造的新岗位将以工厂、建筑和交通业为主。而低技术岗位难以向高技术岗位转移，对经济的影响将非常有限。

第二，虽然驴象两党在基建必要性方面存在共识，但彼此很难达成跨党派协议。

一方面是两党就基建内容、方向和数额存在分歧。共和党最初的基建计划不超过6,000亿美元、崇尚低税模式、拒绝对企业增税、反对民主党使用国家财政支出解决基建投资，尤其是从未发放的疫情救济金中拿出2,050亿美元、且为了防止增加联邦财政负担，共和党还认为基建法案应仅限于高速公路、桥梁、机场等传统项目上。2018年，在特朗普政府发布的《美国重建基础设施立法纲要》中，计划用2千亿美元联邦基金撬动1.5万亿美元的其他资本，包括州政府、地方政府和民营企业，但批评人士称，此项计划过度依赖地方政府和私营部门，缺乏责任担当。

相反，民主党认为这份削减过半的基建法案并不能满足他们的诉求，并且提议增加富人的税收来筹集资金。但专家表示，大多数富人都能找到避税的方法，且最终筹集到的资金将少于预期。

另一方面，民主党内对法案也存在着不同的声音，激进派希望把基建法案和社会支出法案同更加宽泛的议题联系在一起，如气候变化等，而温和派希望对社会支出法案的经济成本进行估算后再决定。

第三，基建法案或导致联邦财政状况进一步恶化。

扩大基建投资势必会导致财政支出增加，赤字扩大。2021财年，联邦财政赤字2.77万亿美元，而随着基建法案的实施，美国国会预算管理办公室（CBO）表示，未来十年联邦预算赤字有可能会推高至2,560亿美元；宾大沃顿预算模型估计赤字可能达3,510亿美元；而美国尽责联邦预算委员会(CRFB)估计赤字会高达4,000亿美元。此外，基础设施的总体支出远远大于收入的增长，这将导致2031年政府债务增加1.3%。

对此，拜登政府给出的解决方法是增税。包括但不限于：对于传统上因符合一长串税收抵扣和减免而几乎无需纳税的企业，征收最低15%的企业税，并提议将企业所得税最高税率由21%提升至28%；对收入1,000万美元以上的人群征收5%的附加税，对2,500万美元以上的人群再征收3%的附加税；对公司海外利润征收最低15%的全球税率。根据美国税收基金会测算，该法案将在未来15年内，为美国联邦政府增加约2万亿美元的收入。

尽管目前拜登的基建法案已经签署变成法律，但是具体实施情况如何依旧存在较大的不确定性。

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