鼓励创新该不该纳入反垄断立法目标？行政垄断何解？专家热议

一个月前，反垄断法修正草案提请第十三届全国人大常委会第三十一次会议审议。这是反垄断法实施13年后首次迎来修订，备受学界和实务界关注。

11月30日，中国政法大学竞争法研究中心（CCCL）召开学术研讨会，聚焦修法的亮点与重点问题，邀请来自高校、企业、政府机关和律所的数十位代表参与线上讨论。

研讨会从早上9点持续到傍晚6点许，分为《反垄断法》垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中规制的修订，以及行政性垄断和公平竞争审查制度等五大单元。

南都记者注意到，当天研讨会上，鼓励创新是否应该纳入反垄断的立法目标，如何更好规制行政性垄断行为，是与会专家热议的焦点话题。

“鼓励创新”是反垄断的立法目标吗？

对比现行反垄断法，修正草案第一条在“保护市场公平竞争”“提高经济运行效率”“维护消费者利益和社会公共利益”的立法目标之外，新增“鼓励创新”。对此，专家的观点不一。

市场监管总局发展研究中心处长卢雁认为，“反垄断法是从保护市场结构、市场机制出发的，但是我们维护的市场结构，是否鼓励创新，这是一个重要的实践问题。”

研讨会上，有专家提出此次修法新增“鼓励创新”的立法目标，表明国家层面支持创新的态度，且回应了数字经济发展和创新驱动发展战略，具有宣誓意义。

也有不少观点认为，无须增设“创新”为反垄断立法目的。理由是，反垄断的立法主旨应以维护竞争机制为核心，不宜过度分散。如果立法目标过于多元，有稀释立法主旨之忧。此外，知识产权法是直接以保护促进创新为主旨的立法，民商法行政法中不少制度设计也具有促进创新的功能。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、上海交通大学特聘教授王先林在研讨会上指出，不同于知识产权相关法律通过赋予权利人一定期间的独占权来直接鼓励创新，反垄断法则通过规制垄断行为、维护竞争机制来促进创新。如果最终保留创新的立法目的，建议应对具体表述进行完善，将其调整为“并以此促进创新”。

强化竞争政策地位，修法应有更多体现

除了鼓励创新的立法目标争议外，如何更好规制行政性垄断行为，也是当天研讨会热议的焦点。

武汉大学教授孙晋提到，由于我国市场经济脱胎于计划经济，除了具有传统市场经济国家的一般性垄断问题外，行政性垄断问题也较为突出。因此，不仅要反对经济性垄断，也要反行政性垄断。

此次修正草案在总则部分新增条款强调，“国家强化竞争政策基础地位”和“国家建立健全公平竞争审查制度”。据南都记者了解，公平竞争审查制度是从源头上规制行政性垄断的一项制度创新。

在华东政法大学教授徐士英看来，新增上述两项内容是对规制行政性垄断寄予厚望，期待赋予反垄断法更大功能。通过这部法律实施，弱化甚至消除政府对市场的不当干预。

与此同时，徐士英认为把国家强化竞争政策提上前所未有的定位，在修法时也应该得到全面体现，“现在感觉不够”。她建议在立法宗旨上新增“规范政府排除限制竞争行为”。一个理由是，我国反垄断规制市场行为，同时也规范政府行为——正是因为有关于行政权力限制竞争的依据和制度约束，国家竞争政策才是完整的。

此外，徐士英建议在修正草案中增加国务院反垄断委员会的一项职责，即“协调处理竞争政策与其他经济政策的关系”。

修正草案第十一条明确，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作，履行研究拟订有关竞争政策、发布市场总体竞争状况评估报告、制定发布反垄断指南、协调反垄断行政执法工作以及国务院规定的其他职责。

“我国大量存在的其他经济政策（产业政策为主），是实施公平竞争审查制度的主要障碍。”徐士英表示，在竞争政策确立基础地位的过程中，需要建立权威、完整、有效的协调机制，应该修法中予以明确国务院反垄断委员会的这一职能。

在研讨会上，孙晋提到修正草案将公平竞争审查制度纳入反垄断法，有利于形成制度合力——既实现了公平竞争审查制度的法治化和刚性约束，又使得反垄断法对行政性垄断的规制更加完备，可实现对行政性垄断行为的全过程监管。

如何规制行政性垄断行为，此次修正草案也作了进一步规定，拟从丰富行为类型、强调配合义务、强化调查职权等方面，提升法律约束力。

其中第五十五条计划引入约谈制度，明确经营者、行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织实施排除、限制竞争行为的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其采取措施进行整改。有关改正情况应书面报告上级机关和反垄断执法机构。

对此，上海大学法学院副教授魏艳建议，增强反垄断执法机构的执法权，增加相关行政主体的限期整改义务，以及增加行政主体责任人员、行政性垄断的经营者法律责任。

采写：南都记者李玲