税收与国际资本流动：全球化与国际税收问题

编者按：

税收竞争问题远远不只是税收优惠政策的研究、调整问题，而在于优化整体税制的竞争。在经济全球化的背景下，为了在国际税收竞争中使我国占据主动地位，也为了争取更多的税收利益，我们必须在注重国际税收的协调的同时把握好运用税收优惠参与国际税收竞争的度。进一步而言，优化税制的方向和目标是提高一国的税制竞争力。因此，国际税收竞争问题的究其本质是一国税制的竞争力问题。为增强我国税制的竞争力，建立符合中国特色具有国际竞争力的税制势在必行。

税收是国家筹集收入的主要方式，也是资源配置、调节收入分配等的重要财政工具。过去的税收问题一般都是围绕一个封闭的经济体展开的，研究的是税收政策对个人 （家庭）和企业的影响。当今社会是开放的世界，国与国之间的相互依存度日益增强。在经济全球化的当代，贸易自由化和对资本的放松管制，生产要素的跨境 （国）流动性都大大增强了，跨境 （国）所得和跨国纳税人造成了所得税的国际税收问题的日益突出。从全球第一家跨国公司东印度公司到现在的财富 ５００强，跨国公司具有很强的纵向和横向溢出效应，在技术转让、价值创造、创造就业和国际收支效应等方面重要性日益增强。跨国公司的购并、绿地投资、分立以及转让定价、商业模式等行为改变了国际资本全球分布的格局。２０２１年 《财富》世界 ５００强排行榜企业的营业收入达到 ３３万亿美元，接近中美两国 ＧＤＰ的总和。进入排行榜的门槛 （最低销售收入）提高到了 ２５４亿美元。由于数量少、收入贡献度和集中度高，巨额且复杂的、常常涉及跨境关联方的交易，涉税范围广和可能在国内外的税务中介支持下的税收规划能力及高的游说能力等其独特的特征，跨国公司成为各国税务当局重点 “照顾”的对象。近期，某些高度数字化的跨国公司，如苹果、谷歌、脸书和亚马逊 （ＧＡＦＡ）相继被曝光在美国及相关国家存在避税或缴税不足的情况，跨国公司的涉税问题成为了媒体的头条新闻。

一般来说，“二战”后国际贸易的规则都是基于关税及贸易总协定 （ＧＡＴＴ）及后来的世界贸易组织 （ＷＴＯ）所确立的原则，而国际投资的规则是依据联合国跨国公司中心 （ＵＮＣＴＣ）及后来的联合国贸易和发展会议 （ＵＮＣＴＡＤ）确立的规则，所涉及的范围也是货物贸易、服务贸易到直接投资。国际税收的现行规则最初是近 １００年前由 ２０世纪 ２０年代的国际联盟确定的，此后的经济合作与发展组织、联合国、欧盟、７国集团和 ２０国集团等都在国际税收规则和秩序的形成中扮演了非常重要的角色。

从居民 （公民）税收管辖权、国际双重征税及其减轻和消除、税收饶让、国际避税和逃税的一般反避税规则和特定反避税规则，再到国际税收协定等都是传统的国际税收规则，表现的都是收入来源国 （国际投资的东道国）税收政策和纳税人的居住国 （国际投资的来源国）之间的税收政策的互动关系。各国的税收政策具有 “相对的”独立性，并非严格意义上的排他性。国际税收政策会产生外溢效应，即一国的税收政策会对另外一个国家的税收政策产生正的或负的外部效应。现行国际税收制度是与传统的工业化社会相适应的，而和如今的以信息化和数字化为特征以及知识产权等无形资产占据显著地位的当代社会出现了 “不适”。目前，出于公平竞争环境和财政收入等因素的考量，很多国家对大型数字巨头相继开征了数字服务税。这些单边措施势必会造成新的国际双重征税等问题。以 ２０国集团和经济合作与发展组织为代表的国际组织试图实现多边主义，达成基于国际共识的解决方案。

税收是影响国际贸易和国际投资的重要因素。各国通过实行围绕减免税和低税率等政策吸引和保留流动性的国际生产要素而展开了激烈的国际税收竞争。从 ２０世纪 ８０年代以后，全球公司所得税税率呈现出持续下降趋势。２０世纪 ８０年代初的第一次全球税制改革就是由英国首相撒切尔和美国总统里根的英美减税带动的，以拉弗曲线效应为指导，以 “低税率、宽税基”为主要特征，影响深远。最新的一次全球税制改革则是由美国总统特朗普的《减税与就业法案》的大规模降税引发的。这次减税导致了全球资本流动的格局和美国跨国公司的行为发生了重大变化，导致别国跟进的 “羊群效应”。但现在，受到新冠肺炎疫情的冲击，国内外的环境巨变，美国、英国、法国等主要发达国家都提出了提高公司所得税税率的提案，全球减税的趋势可能被加税取代。

税收不仅影响了跨国公司的区位决策，而且还影响了跨国公司的融资策略，进而影响了公司的资本结构以及股利支付行为。税收更是影响跨国公司转让定价政策的关键因素，跨国公司可以利用自身的垄断优势，通过操纵价格，即转让定价的方式将跨国公司在任何一个国家的利润转移到另外一个国家。常见的是跨国公司利用两个不同税收管辖区之间的高低税率之间的差异，将其在高税辖区获得的利润转移到那些低税率，甚至没有税收的辖区，特别是那些著名的国际避税地。

过去，国际社会和各国政府主要关注跨国公司的国际避税和逃税以及管辖权的重叠造成的国际双重征税问题。而如今，在跨国公司国际化和全球化 （transnation lcorporation），而税制则表现为国家财税主权 （national taxes）的情况下，势必就产生了两者的错配，国际社会和各国政府关注的焦点也从双重征税变成了双重不征税。尤其是在 ２００８年全球金融危机后各国财源不足的情况下，各国政府将开源的焦点放在了对跨国公司的逃避税造成的税收流失方面。经济合作与发展组织在 ２０１３年启动了税基侵蚀和利润转移项目，该项目在俄罗斯圣彼得堡得到 ２０国集团的背书。税基侵蚀和利润转移就是跨国公司利用国与国之间的税制的差异和错配，人为地将其利润转移到那些不征税或少征税的国家或地区的税收筹划行为。这种行为大多数情况下是合法的，除了造成巨额的收入流失，税基侵蚀和利润转移还贬低了各国税制的完整性，损害了人们对政府的信任并造成了税负在纳税人之间不合理的配置等。由于低收入的发展中国家公司所得税在其全部税收收入的占比最高，因此，税基侵蚀和利润转移对这些发展中国家影响最大。２０１５年，经济合作与发展组织发布了税基侵蚀和利润转移项目的 １５项行动计划的最终成果。

联合国贸易与发展会议的 《２０２１年世界投资报告》 指出：“全球税收格局正在转型，不仅对国际投资母国和东道国的税收产生重大影响，而且对全球投资模式、投资促进战略和可持续发展目标融资产生重大影响。”

经合组织目前正在进行的围绕对大型跨国公司征税的谈判包括两个部分：第一，从大型跨国公司向其总部和经营所在地缴税到向其销售所在地缴税的部分转变 （支柱 １）；第二，实行一种全球最低税 （支柱 ２）。

这两种变化，尤其是全球最低税，都会影响全球 ＦＤＩ流动，因为它会按其设计增加许多跨境投资的税收成本。此外，由于这些提案的复杂性，跨国公司的纳税遵从负担以及税务机关的行政负担预计会相对较高，并带来额外的不确定性。

近期，国际税收格局正在发生巨变。２０２１年 ６月 ５日，７国集团围绕经济数字化下对跨国公司的课税达成了具有里程碑意义的税收协议，对特定跨国公司征税不低于 １５％的税率的全球最低税。目前，经济合作与发展组织／２０国集团税基侵蚀和利润转移包容性框架 （ＢＥＰＳ－ＩＦ）的 １３９个成员中包括中国、印度等在内的１３０个辖区已经对 １５％的全球最低税率协议进行了背书。只有匈牙利、爱尔兰、爱沙尼亚等 ９个国家表示了反对。２０２１年 ７月５日，经济合作与发展组织秘书长已经向 ２０国财政部长提交了包括该协议声明在内的国际税收更新。该国际税收协议可在 ７月 １０日意大利尼斯举行的 ２０国集团财政部长和央行行长会议得到批准。世界 ２０个最大经济体的财政部长同意继续推进设计对跨国公司征收最低税的全球税收体系的计划。２０国集团达成了 “更稳定、更公平的国际税收架构的历史性协议”，将结束跨国公司将利润转移到世界各地的避税天堂的情况。但许多规则的细节仍须敲定，各国 （地区）将不得不制定新的法律、采用新的税收协定语言，并废除一些与之冲突的政策，要在 ２０２３年落实新的国际税收协议可能面临着巨大的挑战。

正如联合国报告所强调的那样，国际公司税改革可能会进一步增加国际投资者的不确定性，而这些政策可能对跨国公司的全球投资模式产生深远的影响。鉴于全球外国直接投资的现状，因此，世界各地的政策制定者须仔细设计这些新的国际税收规则，并在此过程中尽可能地提高确定性。

中国的国际税收从无到有，并随着改革开放的不断深入而日臻完善。现在我们面临的百年未有之大变局，以中国为代表的新兴经济体在国际社会中扮演着越来越重要的角色。我国也已经从单纯吸引外资为主的发展中国家逐步成为了利用外资和对外输出平衡发展的重要的新兴力量，经济增长的方式也发生了很大的转变，２０２０年中国是全球第二大外国直接投资流入国，同时也是全球第一大外国直接投资流出国，投资总额达 １３３０亿美元。中国的跨国公司在世界 ５００强的占比越来越高，２０２１年 《财富》世界５００强中中国大陆 （含香港）公司数量达到 １２４家，历史上第一次超过美国 （１２１家）。加上台湾地区企业，中国共有 １３３家公司上榜。国际税收协议的签署对中国既是机遇更是挑战。中国对跨国公司征税的国际税收政策要与时俱进，在维护国家税收主权的同时，在国际税收治理中发出中国声音、贡献中国方案。

本文摘自：《税收与国际资本流动：全球化与国际税收问题》

作者介绍：

张文春，男，1968年3月生，1986-1993年就读于东北财经大学，获得学士和硕士学位，1999年获得中国人民大学经济学博士学位。1993年参加工作，现为中国人民大学财政金融学院副教授，中国社会科学院大学（中国社会科学院）研究生院教授。主要研究领域为财政学、国际税收和比较税制。担任中国国际税收研究会理事、北京市国际税收研究会常务理事；中国人民大学中国财政金融政策研究中心、中国人民大学国际货币研究所、中国人民大学财税研究所、中国人民大学国家发展与战略研究院和中国人民大学长江经济带研究院研究员。