光明日报记者 靳昊 陈晨
2020年，全国地下水资源量8553.5亿立方米，其中与地表水不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。做好地下水管理和保护工作，对于保障城乡供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境具有重要作用。
据介绍，日前发布的《地下水管理条例》（以下简称《条例》）将于2021年12月1日起实施。作为我国第一部地下水管理的专门行政法规，该法将为强化地下水管理、防治地下水超采和污染带来哪些影响？11月22日，在国新办举行的国务院政策例行吹风会上，水利部、司法部有关负责人介绍了相关情况。
“双控”上升为地下水管理基本制度
近年来，我国地下水超采综合治理取得明显成效。全国地下水年开采量于2012年达到最高1134亿立方米后，2020年回落至892亿立方米。
水利部副部长魏山忠指出，当前我国地下水保护利用还存在两方面突出问题：一是局部超采严重。目前，全国21个省区市存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158亿立方米。二是污染问题突出。城镇生活污水和工业废水排放、农业面源污染导致地下水污染。地下水更新慢，超采、污染问题治理修复难度大。
魏山忠介绍，《条例》把“节水优先、高效利用”作为立法原则，设置了“节约与保护”专章，主要规定了以下制度：
一是“双控”制度。《条例》此次把“双控”（地下水取水总量控制和水位控制）上升为地下水管理的基本制度，体现了地下水管理更“严”的要求。
二是需求管理。一方面，通过行政和技术手段减少地下水利用，包括严格的定额管理，促进地下水用水户使用先进的节水技术、工艺和设备；另一方面，通过经济手段抑制地下水需求。比如，在试点征收水资源税的地方，实行差别税率，合理提高地下水资源税标准。
三是强化监管。从取水、用水环节规定了严格的管控措施，规定不予批准取水许可申请的六种情形，提高取用地下水门槛；禁止开采难以更新的地下水；要求地下水取水工程安装计量设施，全面掌握监控取水情况。
用重典治理地下水违法行为
“与地表水相比，地下水更新慢，易受污染，而且污染以后短时期内难以恢复。”司法部立法四局局长黄祎指出，为加强地下水管理，《条例》设定了严格的法律责任，加大对违法当事人的处罚力度。
对未经批准擅自取用地下水或利用逃避监管方式排放水污染物等违法行为，《条例》着重从地下工程建设问题等六个方面规定了严格的处罚措施。
为加大对监管主体的问责力度，《条例》规定县级以上地方人民政府、县级以上人民政府水行政、生态环境、自然资源主管部门和其他负有地下水监督管理职责的部门，未采取有效措施导致本行政区域内地下水超采范围扩大或者地下水污染状况未得到改善甚至恶化、未完成本行政区域内地下水取水总量控制指标和水位控制指标，以及存在其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为的，由上级机关责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
对地下水超采治理作出全面规定
我国水资源较为短缺，特别是在北方部分地区，由于长期大量超采地下水，引发了地面沉降、生态退化等一系列问题。
“当前，我国地下水超采问题仍然十分突出。”魏山忠指出，《条例》总结经验和做法，通过划定超采区、划定禁采区和限采区，加强超采区治理，对治理地下水超采作出较为全面、具体的规定。
根据《条例》，国家要定期组织开展地下水状况调查评价，根据调查评价的结果，由水利部会同自然资源部组织划定全国地下水超采区，并且依法向社会公布。《条例》规定，对于已经发生严重地面沉降等地质灾害或者生态退化的区域，划定为禁止开采区。禁止开采区内不允许取用地下水。
《条例》还要求，省级水利部门要会同有关部门，编制地下水超采综合治理方案，实施地下水超采治理；超采区县级以上人民政府要加强节水型社会建设，在农业节水、工业节水、城镇生活节水、河湖地下水回补等方面采取有效措施，逐步实现地下水的采补平衡。
加强重点地区地下水超采治理
华北地区是我国最缺水的地区之一。从2019年以来，水利部会同有关部门和地方，以京津冀为重点，实施了华北地区地下水超采综合治理工作。
“治理措施可以归结为两个字，就是‘减’和‘增’。”水利部政法司司长张祥伟指出，“减”主要是限制地下水开采，通过挖潜和调整产业结构，减少地下水开采量；“增”主要是开源，多渠道增加水源补给，实施河湖地下水回补。
据监测显示，2020年，在降水与多年平均总体持平的情况下，京津冀治理区地下水位与2019年同期相比形势明显好转，水位总体回升，2020年12月底浅层地下水水位总体上升0.23米，深层承压水水位平均回升1.34米。
据了解，除京津冀外，在三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域、黄淮地区、鄂尔多斯台地、汾渭谷地、河西走廊、天山南北麓与吐哈盆地、北部湾地区等区域，地下水超采问题也较为严重。
“对这些地区，我们正在制定超采治理方案。要落实好区域节水、水源置换、种植结构调整等各种措施，督促各地按期实现地下水超采治理目标。”魏山忠指出。
《光明日报》（ 2021年11月23日 13版）
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