行政规范性文件审查的六步法

制定行政规范性文件是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依法履行职能的重要方式。对行政规范性文件进行合法性审核是确保行政机关出台的规范性文件合法有效的重要措施。全面推行规范性文件合法性审核机制，是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于维护国家法制统一、政令统一，有利于从源头上防止违法文件出台、促进行政机关严格规范公正文明执法，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。2020年2月11日，成都市人民政府办公厅印发了《成都市行政规范性文件合法性审核实施细则》成办发〔2020〕13号，对成都市各区(市)县政府，市政府各部门，有关单位制定的行政规范性文件的法治审查作出更加细化的规定。那么如何审查行政规范性文件的合法性呢？本文作者根据实践经验总结了以下六点，谓之“六步法”：

第一步：辨别审查的文件是否属于行政规范性文件

行政机关的文件种类繁多，内容多样，辨别哪些属于行政规范性文件，是合法性审查的第一步。

国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发[2018]37号）明确规定：行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章、地方政府规章以外，由行政机关或者法律、法规授权管理公共事务的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发[2018]115号）对行政规范性文件的范围作了排除性规定，明确指出行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件，不纳入合法性审核范围。

由此可见，行政规范性文件最显著的特征是内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用。

第二步：需要清楚行政规范性文件审查依据有哪些

1. 国家相关规定

（1） 《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）；

（2） 《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；

（3） 《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）等。

2. 四川省及成都市的地方性相关规定

（1）《四川省行政规范性文件管理办法》（四川省人民政府令第327号）；

（2）四川省人民政府办公厅印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（川办发〔2019〕63号）及解读一、二、三；

（3）《成都市行政规范性文件管理规定》（成都市人民政府令第166号）；

（4）成都市人民政府办公厅印发《成都市行政规范性文件合法性审核实施细则》（成办发〔2020〕13号）等。

行政机关制定的行政规范性文件是否合法有效，审查的依据来源于上位法、中央政府、上级及本级地方政府的相关规定，要做好行政规范性文件合法性审查工作，熟悉清楚相关规定是必要的。

第三步：审查行政规范性文件的制定主体是否合法

1. 可以制定行政规范性文件的行政机关和组织

各级人民政府；县级以上地方人民政府的工作部门和派出机关；法律、法规、规章授权管理公共事务的组织。

2. 不得制定行政规范性文件主体

各级人民政府设立的临时机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定行政规范性文件。

3. 辨识是否属于制定主体职权范围

针对制定机关是否对行政规范性文件具体内容享有制定的职权，一般从是否具有法律、法规直接授权进行确定，实践中也可以将行政机关对外公布的三定方案作为参考依据，亦或通过政府官网查询制定机关的行政职责清单及各区市县政府印发的行政规范性文件制定主体清单的方式确定制定机关是否具备相应职权。例如：都江堰市人民政府办公室关于印发都江堰市行政规范性文件制定主体清单的通知，辨识行政机关对具体内容是否享有制定职权。

4. 区分发文机关

政府部门自己名义发文只涉及发文机关的职能职责；代政府起草或者多部门联合制定的行政规范性文件，则往往涉及多个部门职能职责，需要多部门共同厘清相应职能职权。

第四步：审查规范性文件制定程序是否合法

《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》《四川省行政规范性文件管理办法》对行政规范性文件制定程序有明确的要求，在这些程序中，着重关注以下程序：

1. 起草机关应向社会公开征求意见

2019年3月1日，国务院办公厅下发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，要求在制定相关的行政法规、规章、行政规范性文件过程中，充应分听取企业和行业协会商会意见。《四川省行政规范性文件管理办法》第十三条也规定，起草规范性文件应当采取书面征求意见、座谈会、论证会或者向社会公示等方式广泛听取行政机关及公民、法人或者其他组织的意见。《成都市行政规范性文件合法性审核实施细则》第八条则明确要求除依法需要保密外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的规范性文件，起草单位应当通过报纸、网络等方式向社会公开征求意见。其中，与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件，起草单位应当按照国家和省的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。征求企业意见不少于10家，征求行业协会商会意见不少于3家。

2. 报送合法性审查

《成都市行政规范性文件合法性审核实施细则》第十一条 市和区(市)县人民政府及其办公厅(室)制定的规范性文件，起草单位在报送审核时，应当向审核机构提交下列材料:

(一)文件送审稿；(二)起草说明，包括制定文件的依据和评估论证情况；(三)征求相关部门意见、向社会公开征求意见及意见采纳情况；(四)本单位的合法性审核初审意见；(五)与市场主体生产经营活动密切相关的，应当提供听取市场主体、行业协会商会意见及意见采纳情况的材料和公平竞争审查结论；(六)按规定需要进行专家论证、风险评估或组织听证的，还应当提供专家论证结论意见、风险评估报告、听证情况书面记录；(七)其他需要提供的材料。

第五步：审查规范性文件的内容是否合法

1. 不得与法律、法规、规章和国家政策相抵触

行政规范性文件的内容应当明确、具体，注重内容的针对性、操作性，原则上不得重复法律、法规、规章已经明确规定的内容，不得与法律、法规、规章和国家政策相抵触。

2. 不得设定以下内容，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务

（一）行政许可；（二）行政处罚；（三）行政强制；（四）行政事业性收费；（五）排除或者限制公平竞争的事项；（六）法律、法规、规章规定规范性文件不得设定的其他事项。前款第（四）项规定不适用于省人民政府及其财政、价格行政主管部门按照法定权限制定的规范性文件。

第六步：审查规范性文件的形式是否符合规定

1. 审查名称是否符合规定

行政规范性文件一般使用“规定”“决定”“办法”“细则”“公告”“通知”“通告”“意见”等名称。应当按照法定权限和程序制定规范性文件的，不得以其他不利于公众知悉的文件形式代替。

2. 审查是否标注实行日期和有效期

行政规范性文件应当标注施行日期和有效期。有效期届满未明确延续的，行政规范性文件失效。未明确有效期的，其有效期为5年。行政规范性文件名称冠以“暂行”“试行”的，有效期自施行之日起不超过2年。未明确有效期的，其有效期为2年。安排部署工作有明确时限要求的行政规范性文件，工作完成后失效。行政规范性文件在有效期届满6个月前，制定机关认为需要继续实施的，应当组织对该行政规范性文件的实施情况进行评估，根据评估情况重新发布或者修订后发布。

结语

行政规范性文件为行政机关依法行政、依法履职提供了不可或缺的法律支撑，而行政规范性文件本身的合法性又是前述法律支撑的基础和前提，因此做好行政规范性文件合法性审查工作具有重要意义。