联合国秘书长选举那些事儿

联合国秘书长是个什么样的职位
联合国秘书长职高位尊，声名显赫，是联合国这一世界上最大的政府间国际组织的掌门人，是整个联合国系统的代言人和联合国理想的象征，是一个具有独特性和唯一性的“世界老大”。但这一职位不同于任何主权国家的国家元首或政府首脑，不享有与主权国家共生的治国理邦的实际权力。
《联合国宪章》规定，秘书长是联合国的首席行政长官，其主要职责是参加联合国各机构的会议，以秘书长资格行使职务，执行联合国安理会、联合国大会、经济社会理事会和其他联合国组织所托付之其他职务，并提出报告供有关机构审议。《宪章》还规定，秘书长有权力“将其所认为可能威胁国际和平及安全之任何事件，提请安全理事会注意”。这些纲领性的原则既明确规定了秘书长职位的权力，又给予其极大的采取行动的自由。用今天通俗的话说，联合国秘书长就是这个全球最大的政府间跨国集团的CEO，是联合国价值观念和道德权威的首席维护者。
在当今世界上，几乎所有国际问题的解决，都离不开联合国秘书长的斡旋、谈判和干预。秘书长可以利用其个人魅力和独一无二的地位，同世界各国领袖、政府官员、社会群体等保持有效接触，从维护和平的角度出发，本着独立、公正、诚信的原则，公开或私下采取措施，防止国际争端的产生、激化和传播。世界各国都十分重视联合国秘书长在处理国际问题上不可或缺的作用，所以历届联合国秘书长的换届选举也一直为各方所关注。
这里有必要指出的是，联合国秘书长是由联合国193个会员国，特别是实力最强、手握权杖的大国挑选出来的，其全部权力都源自《联合国宪章》和会员国特别是大国的支持，否则，秘书长不仅难以呼风唤雨，也将寸步难行。在这个意义上，有人把联合国秘书长形象地比作一个有193个婆婆的小媳妇，由于受制于方方面面，往往力难从心，在赞扬和批评的混声合唱中从事着世界上最难干的苦差事，此说不无道理。

1972年8月，周恩来会见联合国秘书长瓦尔德海姆（前排左四）
哪些人当过联合国秘书长
联合国秘书长须经安理会推荐并由联合国大会正式任命。
首任秘书长是来自挪威的赖伊，1946年2月上任。1951年其连任提案遭苏联否决。之后，美国绕过安理会，操纵联合国大会通过决议企图把赖伊任期延长3年，但苏联不予承认，拒绝与赖伊合作，迫使赖伊于1952年11月黯然辞职。
第二任秘书长为瑞典人达格·哈马舍尔德，1953年4月就任，1958年连任，1961年在非洲因飞机失事罹难。
第三任秘书长是来自亚洲缅甸的吴丹，自1961年11月至1971年底任职两届，共10年稍多一点。
第四任秘书长是奥地利人库尔特·瓦尔德海姆，自1972年至1981年任职两届共10年，瓦本想第三次连任或延长任期，因遭中国反对被迫放弃。
第五任秘书长是南美洲的秘鲁人哈维尔·佩雷斯·德奎利亚尔，1982年上任，1986年连任，1991年期满离任。
第六任秘书长是来自北非的埃及人布特罗斯·布特罗斯·加利，1992年到1996年任职一届5年，其连任努力因遭美国反对而夭折。
第七任秘书长是来自非洲的加纳人科菲·安南，从1997年至2006年任职两届共十年。
第八任秘书长是韩国人潘基文，从2007年起已连任两届，2016年底将届满离任。
联合国秘书长选举的基本原则和习惯做法是什么
联合国71年的历史上产生了8位秘书长。根据《联合国宪章》，联合国秘书长的选举必须首先经过安理会推荐，然后由联合国大会正式选举任命之。下述规定和不成文的习惯做法共同构成了秘书长选举中应遵循的基本原则和习惯做法：
安理会推荐和大国一致原则：秘书长人选首先需要获得安理会15个理事国当中至少9个成员的赞成票，并在5个常任理事国当中没有任何一家反对的情况下才能获得提名，任何一常任理事国的反对都将构成否决。偏离此规定的唯一案例发生在1951年秘书长赖伊连任问题上。由于安理会内部无法达成妥协，美国人开创了绕过安理会而直接诉诸大会决定秘书长人选的先例，但最后还是以失败告终。
地区轮换共识：联合国按地理位置把会员国分成了五个地区组，即非洲国家组、亚太国家组、东欧国家组、拉丁美洲和加勒比国家组、西欧和其他国家组。根据多年形成的谅解和共识，秘书长一职应有各地区组轮流担任。《联合国宪章》对此并无明文规定，但联大在1977年的一个决议中要求会员国尊重这一共识。
秘书长候选人应该是在国际事务中德高望重的贤能达人，在处理国际问题方面具有公认的能力、威望和知名度；鉴于联合国特有的工作环境，候选人必须精通英语，并具有相当的法语水平（由于法国坚持而形成的惯例）。
秘书长人选一般来自中小会员国，安理会五个常任理事国不能举荐自己的国民参加竞选。
安理会启动遴选程序的时机
秘书长选举一事向来引人注目，往往在秘书长任期届满半年前就开始酝酿。但安理会何时正式启动有关程序，却是一个为各方关注、颇费思量的政治问题。一般而言，在安理会多数理事国对秘书长人选意见基本一致、五常任理事国又不持异议的情况下，安理会可以随时启动有关程序。相反，如果安理会内部意见难以统一，特别是候选人可能遭到某常任理事国的反对，那么安理会往往会推迟提名程序，以便留出更充分的时间私下进行斡旋、磋商和协调，争取早日弥合分歧。如果安理会在联大例会前仍迟迟难以就人选达成一致，当月的安理会轮值主席有可能会选择把问题摆上台面，迫使安理会成员国在非正式磋商中摊牌。不到万不得已，安理会一般会避免出现这种不和谐的局面。
有趣的摸底投票
按照惯例，秘书长人选需由国家或地区集团提名，今年起，候选人也可以毛遂自荐了。如同时出现几个人选，在遴选过程中，安理会往往会采取一种名为straw poll的方式予以排查筛选。straw poll字面意思是“稻草票”，实际上译为意向性摸底投票比较贴切。
这种方式首次被引入安理会非正式磋商机制始于1981年的联合国秘书长改选。当时，安理会由于在瓦尔德海姆连任或非洲人出任秘书长问题上发生分歧，时任安理会轮值主席的乌干达常驻联合国代表奥图努大使首次将这种摸底投票的方式推荐给安理会。这种投票在安理会内部秘密进行，用摸底测试的方式确定哪一位候选人能够得到最多的支持，并且不会遭到任何常任理事国的反对。这种测试投票在安理会内部秘密进行，既非安理会的正式投票，也不具备正式表决那样的法律效力，但对安理会测验候选人支持率、了解各个理事国特别是常任理事国对秘书长人选的投票态度具有指导意义。
摸底投票采取不记名方式进行。一般情况下，联合国秘书处的官员均需回避，如工作需要，只有同声传译员可以留下。选票的发放、检票和计票工作统统由安理会主席指定的安理会成员（一般是政务参赞级别的外交官）担任。正式的摸底选票上列着参选候选人名单，名字旁边标有“支持”“弃权”“反对”三个选项（如仅系意向性摸底，多使用“鼓励”“无意见”“不鼓励”这种委婉用词）。为了区分常任和非常任理事国，正式摸底选票分为两种颜色，拥有否决权的五个常任理事国一般用红色选票，十个非常任理事国用白色选票。
摸底投票结束后，安理会主席检查并在安理会内部公布每个候选人的得票情况，提名国也将得到通知。凡是遭到任一常任理事国反对（等于否决）的候选人首先被淘汰出局；原提名国如要求把该候选人继续留在名单上也可以，但除非持否定意见的常任理事国改变态度，否则这个候选人出线也就没有希望了。如果某个或某几个候选人没有遭到常任理事国的否决，那么安理会就会根据初步过关的候选人的得票多少安排进一步的筛选，以期逐步缩小范围，尽快确定哪一位候选人才是众望所归。
这个过程看似简单，实则充满了玄机，需要安理会主席进行大量的私下磋商、斡旋，最后才能逐步达成为各方所接受的妥协性协议。在这个过程中，支持率较低和不为全部常任理事国认可的候选人往往会选择体面地退出或“中止竞选”。随着被淘汰出局者的离去，有望出线的候选人越来越少，竞争会越来越激烈。当最后确定某个候选人胜出后，安理会将正式向联合国大会推荐，大会将例行公事般地走走过场，一般是鼓掌通过，安理会推荐的人选就将被大会正式任命为下届秘书长。
颇具新意的程序性改革
今年秘书长人选遴选过程与往年有所不同。2015年9月，作为联合国总体改革举措之一，联大通过了一份涉及秘书长选举事宜的决议，决定对以往的习惯做法予以改革，邀请所有会员国加入相关讨论，首次以公开竞聘方式遴选下一任联合国秘书长人选。除破例允许候选人自荐外，还强烈鼓励各国提名女性候选人。竞聘者需要提供一份内容翔实的愿景声明，参加一系列公开辩论、演讲等活动，向世人阐述自己对一系列世界性问题的态度和主张，并回答公众和民间团体的提问。今年4月、6月和7月，第70届联大主席丹麦人吕克托夫特分别主持了三场竞聘活动，让各竞选人在向全球现场直播的互动式会议上接受联合国各会员国、区域集团和来自公民社会的轮番考问，就联合国和秘书长在迎接世界所面临的诸多挑战方面所应发挥的作用阐述自己的见解。
在联合国71年的历史上，秘书长候选人公开向世界陈述其竞选立场和主张，这还是第一次。可以说，这是联合国增强秘书长甄选和选举过程透明度和包容度的重要举措之一，是联合国对秘书长遴选程序的一次重大改革。
上述改革颇具新意，但并不改变上面讲过的关于秘书长选举应遵循的基本原则。

1987年5月，邓小平在北京会见联合国秘书长德奎利亚尔■
中国在历届秘书长选举过程中发挥的重要作用
自1971年中国恢复联合国合法席位以来，在历届秘书长选举中都发挥了至关重要的作用。
“一否到底”，打消欧美操纵秘书长选举的企图
1981年，已担任两届联合国秘书长的奥地利人瓦尔德海姆宣布竞选连任，受到西方国家普遍支持。而发展中国家认为，联合国秘书长职务不应一直由欧洲人担任，并一致推荐时任坦桑尼亚外长的萨利姆作为第三世界的唯一候选人参加竞选。
瓦、萨两位候选人同中国都有良好的关系，这两个人的对决远远超出了两人之争的范畴，变成了世界上两大阵营之间的对垒。随着国际形势和联合国内外形势的深刻变化，联合国成员中占大多数的发展中国家不再沉默，迫切要求改变由超级大国操纵秘书长选举的局面。在这个问题上，他们殷切期待中国这个世界上最大的发展中国家能有所作为。
中国认为，自联合国成立以来，已担任过秘书长的四人当中，仅有一人来自亚洲，其他三人均来自欧洲，这与联合国会员国大多是发展中国家的现状极不相称。据此，中国决定支持发展中国家的合理诉求，明确表态支持萨利姆竞选秘书长。其间，安理会就秘书长人选问题进行了长达20多天的马拉松式非正式磋商。在同时进行的摸底投票中，美国连续16次否决了萨利姆（1971年，在联大通过恢复中国在联合国合法席位的第2758号决议时，萨利姆同第三世界其他国家代表一道欣喜若狂，情不自禁地在联合国大会堂跳起舞来，美国对此一直耿耿于怀）。而中国也针锋相对，忠实执行中央“一否到底”的指示，连续16次否决了瓦尔德海姆。双方僵持不下，最后迫使瓦尔德海姆和萨利姆先后退出竞选。为了打破僵局，安理会内部展开密集磋商和斡旋，在最后关头达成妥协，作为一种折中性的安排，同为发展中国家的拉丁美洲国家秘鲁常驻联合国代表德奎利亚尔被安理会推荐为新的候选人，并在随后举行的联合国大会上被顺利推选为第五任联合国秘书长。
中国的坚定立场得到了广大发展中国家和国际媒体的高度赞扬，他们一致认识到中国才是发展中国家的真正朋友。中国的这次发力深深冲击了西方大国在联合国的霸权和垄断。有西方媒体指出，以美国为首的西方大国受到了一次深刻的教育，西方应认真对待羽翼正丰的中国。中国“一否到底”的惊人之举，标志着中国外交已开启了一个让西方不敢小觑的新时代。
主持正义，支持非洲人接班连任秘书长
非洲国家总数约占联合国会员国总数的1/3。1991年，来自北非的埃及人布特罗斯·布特罗斯·加利在中国等大多数国家的支持下竞选成功，成为第一位来自非洲国家的联合国秘书长。但加利在1996年秘书长换届连任问题上遭到了美国的断然反对，最终以失败告终。
其实，在1991年安理会推荐加利当选秘书长时，美国的态度就十分暧昧，虽未予否决，但也只是投了弃权票。事实证明加利是个称职能干的秘书长，他在担任秘书长的五年里成绩斐然，备受各方称道，所以大多数亚非拉国家以及俄罗斯、法国和中国都支持他在1996年竞选连任。
在冷战结束后的世界，在多极化趋势逐步发展的形势下，联合国秘书长必须兼顾各方利益，不能只对超级大国言听计从。加利在这方面偶尔表现出的某些独立性经常招致华盛顿方面的不满，让美国人觉得他还不够听话。另外，1996年恰逢美国总统大选，由于克林顿政府的联合国政策经常受到国内共和党的批评，为了避免联合国秘书长改选成为大选中对民主党不利的话题，美国政府遂决定不支持加利竞选连任。
美国的态度在安理会和联合国内外引发强烈不满，各国几乎异口同声指责美国霸道。但在美国根本无意改变立场的情况下，非统组织不得不逐步把工作重点转向维护非洲权益，力争由非洲人上位接替加利的秘书长之位。12月初，加利被迫宣布暂不做候选人，即中止竞选。此举为非洲群雄报名竞选扫除了障碍，但非统内部思想不统一，一时出现了多个候选人，尽管当时负责联合国维和行动的副秘书长加纳人科菲·安南在预选中得票领先，但法国由于对美国不满而与之斗气，对安南迟迟不予支持，致使安理会难以形成共识。后来经过多方协调，安理会终于达成一致，正式推选科菲·安南成为秘书长接班人。
在整个选举过程中，中国坚定地捍卫非洲国家的权益，及时向非统国家通报情况，与其协调立场，旗帜鲜明地支持由非洲人连任秘书长。中国先是与非统组织等一道支持加利连任，在加利由于美国否决不得不“中止竞选”后，中国又尊重非统的决定，坚持把秘书长继任者锁定在非洲范围内，并私下做有关国家的工作，打消了某些西方大国意在从发达国家另谋人选的企图。
非洲人竞选连任成功是中国多边外交的一个胜利。中国所持原则立场和灵活态度受到许多国家和个人的赞誉。当时即将到期离任的加利秘书长赞扬中国主持了公道和正义，新当选的候任秘书长安南感谢中国对非洲和他本人的大力支持，非统组织主席以及非洲各国代表一致表示，事实证明中国才是非洲可以信赖的朋友。

文/万经章

本文节选自《党史博览》2016年第10期。

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