有一个可怕的词，叫 “控辍保学”

图源 | 网络

作者 | 刘超（四川大学公共管理学院）

来源 | 新乡土公众号

自2006年中央对中西部农村地区义务教育阶段贫困家庭学生实行“两免一补”和农村义务教育保障专项经费政策以来，农村家庭不再因为贫困问题而读不起书。如今，在一些地区却出现了“有书不读”“读书还要请着来”，“求着学生来读书”，甚至“生怕学生不来读书”的现象。

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任务压力下的乱象

在西部一些地区，为了保证学龄儿童接受国家规定的义务教育，出现了一些荒唐的现象，乡镇干部和学校老师被深深地卷入到了“一个都不能少”的国家目标中，承担了巨大的责任和压力，家长和学生却享受了巨大的权利，不尽一点责任。

在西部地区某镇，为了一名辍学的学生，七八个人围绕着转，包括校长、班主任、任课教师、乡镇干部、村干部，甚至连镇长的车都用上了，镇领导还要贴钱哄他们来上学。

一位小学校长包保了一位小学三年级的女生，她的父母都在外地打工，她跟着爷爷奶奶住，这位学生自己有严重的厌学情绪，不愿意去学校上课。为了完成上级规定的任务，校长只好亲自上阵，他的主要工作是围绕着这位学生转，每天早上开车去接她上学，晚上送她回家。为了不让这位学生影响课堂秩序，专门给她配备了一部手机，让她玩游戏。有时候，她不想去，校长还要买零食水果哄着她上学。

乡镇副镇长包保了一位初三的学生，这位学生初二暑假的时候跑去广东打工，为了让他回来上学，庄镇长给他转了300块钱的车费，但是，他接到了红包也不回来，人也找不到，父母也不在意这个事情。

有老师说，“有些硬不想读书的人，你把他劝回学校了，结果整个班的学生上课都深受其害，老师还不能管他。”

“为了控辍保学求某学生返校，犯错还不能说，还威胁说，敢批评他就不来了。他们回来还会带坏一批学生，老师能咋样？”

“不听话的孩子好不容易被罚回家反省，人家不来了。下一步会怎样，老师上门求他上学，他上了学会好好听课？还会把老师当回事？”

在某学校，一批初二辍学的学生即使回到了学校，也不愿意学习，更为严重的是，他们还会扰乱课堂秩序，跟同学说外面的社会多么精彩，老师讲的知识没有用，讲的也不对，学校只好专门设置一个班级，让这群孩子待在一起。有的严重辍学情绪的，只好办理休学。上级规定连续1个月不来就算休学，于是，学校让这一群体一个月来报到一次，填完档案就可以走了。

从这些故事中，我们可以轻易地发现，在一些家长和学生看来，是否接受教育完全是学校和政府的责任，学生和家长可以为所欲为，肆无忌惮，并且不会遭受任何处罚，而基层学校和乡镇政府为了让学生上学，使出了浑身解数。

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“控辍保学”与压力分解

在这背后是“控辍保学”政策，其本意是控制学生辍学，加大治理辍学工作力度，保证适龄儿童和少年完成九年义务教育。2017年，在教育扶贫的背景下，中央提出确保实现到2020年全国九年义务教育巩固率达到95%的目标，切实保障适龄儿童少年依法接受义务教育。中央的本意是好的，地方执行却出了大问题。

在中央政策的明确要求下，各地也纷纷出台了符合本地实际情况的文件，但是具体目标到了基层就是所有适龄儿童少年必须依法接受义务教育，目标是100%。为了完成这项目标，地方政府主要采取了行政动员和数字考核的方式。

第一，成立领导小组。首先要进行组织上的建构和动员，成立专门的领导小组协同各个部门的运作。在桂南镇，乡镇层面成立镇义务教育保障战役指挥部，由乡镇党委书记担任指挥长，下设办公室在镇政府，负责统筹全镇控辍保学工作。24个村（社区）成立义务教育保障战役领导机构，负责统筹本村（社区）控辍保学工作。在镇中心小学成立学校线的控辍保学办公室，负责对本乡镇内各义务教育学校控辍保学工作的管理工作，全镇定期调度，根据实际情况定期召开联席工作会议研究解决控辍保学工作推进中遇到的实际困难和问题。

第二，实行包保责任制。地方政府实行“一把手”负责制，主要负责人亲自抓，分管领导直接抓，实施“双线四包”工作机制和属地管理原则，政府线和教育线主要抓，“双线四包”机制：政府线——镇领导包村、镇干部包村、村支书主任包村、村两委干部包村民小组、村民小组包户；教育线——中心校（总部）领导包学校、校领导包年级、班主任包班、科任教师包人。

第三，数字考核。地方政府规定：各义务教育学校要在每学期开学后10天内对学生入学、变动、辍学情况及学籍变化情况进行全面清查，对学生辍学情况进行及时统计，开学后15天内向上级教育行政部门和镇民政府报告。对未到校注册就读的，要列出清单，及时查清去向。对随父母或法定监护人外出就学的，要及时对接流入地教育行政部门，协助办理就学手续。对转学的，应按学籍管理要求及时完善转学手续。

对上学期间连续超过3天无故未到校的学生，要通过家访等形式，及时了解学生未到校的原因，并做好学生及监护人的思想工作。

对连续超过3天又去向不明的学生，要建档造册，分别向上级教育行政部门和镇人民政府报告，由镇人民政府负责协调派出所、村(社区)委会进行查找，査清去向和就读情况。

对于连续7天无故未到校的学生，学校要建立疑似辍学学生台账，书面上报镇政府和县教育局义务教育保障战役指挥部，并报学校控辍保学办公室备案，镇政府组织由教育线和政府线包干责任人、派出所及司法所人员组成的劝返工作组入户开展劝返工作；经劝返，3天后仍未送适龄儿童少年返校的家长或者法定监护人，镇政府给予批评，并送达《限期复学通知书》责令其限期整改；发放《限期复学通知书》7天后，学生仍未返校的，镇政府给予家长或法定监护人送达《告知书》，督促其让学生尽早复学，司法部门、派出所做好问话笔录；送达《告知书》3天后，学生家长或法定监护人仍拒不送子女上学的，情节严重、影响较大的，由镇政府依法向法院提起诉讼，申请强制执行。

学生连续20天仍未到校的，县扶贫督查组将对镇、村、有关部门、学校开展劝返复学工作进行督促落实；

学生连续25天仍未到校的，县督考办将对有关责任人进行督查问责。

在这份规定中，详细说明了到校时间、执行手段和责任划分，这就明确了辍学的时间界限。这也意味着，对于具体的情况有了具体的应对，给基层干部数字应付的空间。通过量化考核的方式，中心工作目标被逐步分解，成为可量化、可考核、可评估、可检验的教育治理绩效。由此，经过层层转化，辍学被彻底简化为一种简明统计，以单一的数据形式呈现，体现为数字化的管理技术。

第四，“一票否决”。学校对于班级辍学率超过学校规定目标的，实行一票否决，任课教师不能评为各级各类优秀教师，班主任不能评为优秀班主任，班级不能评为优秀班集体。学校实行“全员班主任制”，层层签订控辍责任书，把控辍保学目标分解量化到每一位任课教师，并将控辍保学工作纳入对班主任及任课教师进行考核的目标体系，与教师表彰奖励、晋职晋级挂钩。县教育局成立督导办，专门负责监督检查该项工作，并将控辍保学工作列入年度绩效考评，对各乡镇各部门控辍保学工作开展情况进行跟踪督查，至少每月一次，对控辍保学工作落实不到位、工作不力造成严重后果的乡镇和部门相关责任人进行严肃问责。

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应对手段

在强行政动员和数字化考评压力下，基层政府和学校采取“运动式治理”的模式，确保“一个都不能少”的任务如期完成。

（一）乡镇政权

为了完成任务，基层政权和教育系统采取“中心工作”的模式，按照目标管理责任制，桂南镇设置了明确的治理网格和责任划分。每一位包村干部都要包保一位学生，负责该学生入学，这是一票否决的事务，对最终的目标进行严格的考核，具体的措施手段应人而异，所以，出现了上文所描述了副镇长贴钱的故事。但是，辍学的现象是结构性再生产出来的，社会上总有一部分群体会产生厌学情绪，为了应对这部分少数群体，乡镇政府只好采取填报报表的方式完成治理任务。

（二）学校

学校是教育的主体，老师被全员动员到“控辍保学”的国家任务中，每一位校领导和任课教师都有包保的学生。此外，地方政府规定实行“双送双接”制度，乡镇主管教育工作领导、辖区初中校长要协调乡镇招生办安排好七年级学生入学工作。六年级就读学校校长、学生所在村干部要将小学六年级毕业生送至辖区初中。但是，在教育工作者的努力下，辍学问题并没有完满地得到解决。老师反而承担了大量的非教学任务，一到省市县检查的时候，疲于奔命，将散落在各地的学生劝返回校。但是，“劝返生读不好书”是普遍现象，老师又耗费大量精力维护正常的课堂秩序。

（三）村级组织

村干部不是公务员，只拿一部分误工补贴，因此对村干部没有严格的约束手段，基层政权动员村干部时，村干部显得并不那么用心尽力。他们一般提供信息，例如，学生的住处，家长的工作地点、电话号码等信息，而真正让他们劝返学生，对学生负责没有办法做到。

（四）家庭

家庭承担的责任相当轻。虽然儿童不上学是违法行为，但是乡镇政府却难以通过法律途径强制家长让学生上学。当地的抚育观念是只把孩子养大，不重视教育，认为不上学并不可耻，上学还不如打工，辍学了刚好去打工。有些学生跟着家人亲戚外出广东打工，家长也不以为然。直到乡镇干部找到了学生，劝返学生回校读书，家长才知道不上学是违法行为。

（五）学生的反抗

辍学的学生属于教育治理的对象，在面临强大的教育治理网络和严格的政策执行时，处于义务教育阶段的学生最终选择了消极反抗，学生只是形式上待在学校并不能安心于学习反而衍生出反抗文化。

第一，消极怠课。这一群体待在学校，但是并不认真听课，因为他们觉得很无聊、不舒服、不喜欢，也跟不上学习进程，就坐在教室里面，要么睡觉。

第二，破坏课堂秩序。一部分学生难以忍受学校里面的言语和行为约束，转而心生怨恨，不服从老师的管教，破坏正常的课堂秩序。

第三，营造一种“读书无用论”的氛围。他们也在营造一种氛围，宣扬在外面打工时遇到的花花世界，认为学习没有前途，初中毕业就应该外出打工。

教育治理以完成数字任务为目标，把学生强制留在学校带来了学生的消极反抗。在控辍保学的压力下，学生虽然回到了学校，但是教学质量并没有办法保证，“显性辍学”变成了“隐性辍学”，代表学生辍学的数字消失了，掩盖了真正的辍学问题。

在教育治理的过程中，政府官员、教育管理者、村委会领导并不去关注辍学的症结到底是什么，而是满足于学生是否到校，这从形式上满足了统计数据的达标。至于学生到校以后能否“留得住、学得好”，在乡镇教育部门的文件上也提了出来，但并不是他们能够解决的。此外，社会责任转移到了国家身上，即学校和基层政府承担了劝学生返校的主体责任，而学生家长不再认为这是自己的事情，辍学学生认为我不上学，反而受到种种优待，更加有恃无恐。

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后果

在任务压力下，乡村干部、基层教育者都被动卷入到了“控辍保学”的任务中，但是由于特殊的原因，劝返生“学不好”是普遍现象，一部分学生群体无法完成学业任务，大量的隐性辍学的学生游离于社会和学校之间，形成一个巨大的边缘群体，义务教育治理的目标并没有完成，反而陷入了治理的内卷化困境。治理组织越来越庞大，治理制度越来越复杂，治理程序越来越规范，但是治理效果并没有随着治理资源的持续投入而改善，义务教育治理陷入了内卷化困境。

第一，资源投入逐渐增长与教育收益的低效。国家对偏远乡村地区教育资源的投入越来越大，学校基础设施越来越完善，老师等师资力量越来越齐全，但是真正的教育质量却没有与资源投入相匹配。特别是在控辍保学的压力下，地方政府、教育工作者耗费了大量的治理资源，却不能真正达到目标，并且使学校管理者和教师处于高度负荷的状态，学生的培养质量无法得到有效提升。

第二，强干预与教学秩序的破坏。教育治理的力度越强，返校的辍学学生越多反而给学校的教学工作带来更大压力，衍生出更多的问题。为了保证每一个孩子都不因贫失学，基层官员、学校领导与教师、村干部织就了细密的“控保”治理网络，依赖各种技术督促辍学生返校，学校内外部的“控保”技术不断精细化，出现了“人盯人”“多保一”等联动机制。在高压态势下，老师的注意力集中于少数辍学的学生身上，无法集中有效时间用于课堂教学。学校把教育的目标放在“控辍保学”上，忽视了教学质量的改善。辍学的学生被劝返到学校后，也不会安心学习，干扰正常的教学秩序，消解了教育治理组织的努力，也使得学校处于高负荷运作状态。此外，在社会上游荡多时的学生已无法适应学校生活，反而会影响其他同学辍学，新同学的辍学又引发新一轮“控保”技术的再精细化，从而不断陷入“控辍保学”治理的恶性循环中。

第三，数字治理与形式主义泛滥。国家和地方政府通过各种下发文件、布置工作，将任务目标层层分解，辅之以数字化的考核指标，并对治理结果不断检查考评，最终导致了治理的形式主义。一方面，国家通过信息技术快速地将中央的要求准确地传递给基层政府与学校；另一方面，基层政府和学校也借助信息技术将教育扶贫结果数据化、可视化地反馈给上级政府部门。在此过程中，由于信息不对称，基层政府和学校通过填报了大量的数据反映给上级，返回学校的学生是否认真听课，是否留得住，学校并不关心。为了迎接检查，也制造了大量的档案。这也说明数字化治理方式只是从形式上完成了教育治理的任务，不符合复杂的教育活动实际，不应成为教育治理的全部。

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启示

高质量的义务教育是一项国家资源与社会意志相结合的产物，国家资源投入、社会配合才能营造出良好的教育氛围。但是，在控辍保学的压力下，长期目标被转化为短期的目标，系统治理的任务被转换为个体治理，源头治理被置换为末端治理。国家通过强行动员和数字化考核压实了地方政府的责任，原本需要社会配合完成的治理任务成为了地方政府的单一责任，国家意志难以转化为社会意志，基层群众成为了政策的客体，国家意志和目标难以社会化的政策执行。

政府公共服务下乡，关键在于社会的配合。如果不解决社会配合的问题，就会出现一系列公共服务的悖论，如政府无原则的兜底、干部代替群众、社会无主体性。