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吕忠梅:中国环境立法法典化模式选择及其展开 | 东方法学202106

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【作者】吕忠梅(法学博士,中国法学会副会长,中国法学会环境资源法学研究会会长)

【来源】北大法宝法学期刊库《东方法学》2021年第6期。因篇幅较长,已略去原文注释。

内容提要:世界范围内,各国根据自己的国情和法律传统,对环境立法体系化采取了“基本法+单行法”与法典化两种模式。按照建立现代环境治理体系的目标,“适度法典化”成为中国环境法典编纂的合理选择。“适度法典化”是动态开放的实质性法典编纂,应以理念变革、方法创新为基础,构建以目标价值为核心,以工具价值为技术方法的基本逻辑体系。“适度法典化”模式下的环境法典的体例可采取“总则-分编”结构。总则编提取出2014年环境保护法的公因式,规定可以统领全局和普遍适用的立法宗旨、基本原则、管理体例和引领性制度等内容。分则编整合部分现行法律法规,对法典调整的事项进一步详细规定。由此,编纂方法上需要界定“生态环境”基石概念,厘清环境法律关系;以“生态环境法典”命名,采取“双法源”模式;以可持续发展为价值目标,以“生态环境”为基石概念,法律关系为体系化工具,构建环境法典框架体系。

关键词:环境立法;法典化;适度法典化;可持续发展;生态环境;环境法律关系

目次 一、环境立法体系化的不同 二、中国环境立法的“适度法典化”路径 三、“适度法典化”模式下的环境法典编纂方法

经过多年研究,法学界对中国环境立法体系化应采取法典化方式以及环境法典编纂应采取“适度化”模式,达成了基本共识。但是,目前的研究对何谓“适度法典化”存在分歧,对于方法论意义上的“适度法典化”更缺少研究。如果这些问题不能得到解决,环境法典很可能会止步于“应该编纂”而无法实质性开展。因此,对于环境法典编纂研究而言,更需要从认识论与方法论两个方面加以推进,为立法机关真正启动环境法典编纂程序提供坚实的理论支撑和可操作的具体方案。

环境立法体系化的不同

从世界范围看,环境法的体系化受到各国高度重视。1969年美国颁布国家环境政策法开启环境基本法立法之先河,许多国家纷纷仿效,逐步形成了以环境基本法为龙头,以单项环境立法为主干的环境立法体系。如美国在出台国家环境政策法之后,又先后修改和制定了清洁水法、清洁空气法、固体废物处置法、综合环境反应、赔偿与责任法等多部环境保护单行法,成为普通法系国家中环境立法皆成文的典范。一些国家的环境基本法还随着人与环境关系认识的不断加深,经历了修订、整合与升级。如日本1967年颁布公害对策基本法,1972年颁布自然环境保全法,分别对污染防治和自然环境保护作出规定,被认为是公害防治与自然保护领域的基本法,但在1992年联合国环境与发展大会以后,日本将两部基本法加以合并,于1993年颁布了环境基本法,将环境保护立法的目的从“公害防治”“自然环境保全”提升为“可持续发展”。几乎同时,也有国家以制定法典的方式推进环境法典体系化,如1974年哥伦比亚制定了可再生自然资源和环境保护国家法典,1977年菲律宾制定了菲律宾环境法典;或在环境专门立法达到一定数量后,开始进行环境法典编纂,如1998年瑞典编纂完成的瑞典环境法典,2007年哈萨克斯坦编纂完成的哈萨克斯坦共和国生态法典等。一般而言,“基本法+单行法”的体系化路径是制定一部统摄整个环境法领域的基本法,在这部法律中对主要理念、基本原则、基本制度、调整手段等一般性内容作出规定,基本法之外的环境单行法主要规定具体事宜,但各环境单行法应以环境基本法为共同遵循。法典化的路径是将所有的或绝大部分环境法规范整合成一部结构完整、体系严谨的法典,不再保留环境单行法或者保留少量环境单行法。

两种模式各有优劣。“基本法+单行法”路径的优点是:不用考虑整体逻辑主线与篇章结构,只需保证各单行法不违背基本法的基本理念、基本原则和基本制度,并保持规则上的一致性。其明显的缺点是:尽管希望所有的环境法规范都能在基本法统摄下保持一致,但由于结构上处于分散状态,单项立法的时机、条件甚至具体立法目标、立法任务各不相同,老的单行法在不断修订过程中及新单行法的制定难以避免规则“逸出”,单行法逃离基本法约束现象经常发生。正如有学者所指出的:“无论是在理论上还是实践上,20世纪的法律都越来越不被看作一个连贯一致的整体、一个体系和一个法令大全了,而越来越被视为一盘大杂烩,一大堆只是由共同的‘技术’联结起来的支离破碎的特殊判决和彼此冲突的规则。”

法典化的优缺点正好与“基本法+单行法”相反。优点在于既具有完善的逻辑体系,体现立法的民主性、科学性、全面性、可预测性和易操作性,可以便利社会生活;又具有政治象征意义,通过法典编纂实现法律制度的统一,加速国家战略转型,促进社会变革;还具有法文化意义,促进国家的现代化。具体到环境法典,当然也有实现环境立法更高程度体系化、强化社会政治改革、实现可持续发展、促进环境治理体系现代化的价值。法典化最大的困难在于需要有成熟的法学理论予以支撑,足以保证将现有的环境法律通过筛选、整合编纂成一部具有逻辑性的法典。同时,这种“形式合理化”的法典有可能导致法律体系的停滞、僵化,甚至使立法脱离社会生活和法律调整的实际需要。

随着环境法的发展,世界各国在完善环境法体系的过程中,也在不断探索创新。一个非常值得关注的现象是:“基本法+单行法”模式与法典化模式正在逐步融合,各国都在实践中寻找两种模式优势互补的途径。一方面,一些采取“基本法+单行法”模式的国家,通过加强基本法的统摄力弥补结构分散带来的弊端,尤其是确立环境法的可持续发展目的价值,建立分层次的价值体系,维系环境法规范的理念统一、原则统一、制度统一。许多国家的环境基本法虽然没有使用法典的名称,但已具有了法典的外观、结构和实质内涵。另一方面,一些采取法典化的国家,也创造了“适度化”的法典编纂模式,以实用主义理性和对实质正义的追求改革“形式合理化”法典编纂模式,推动法典化理论与实践的转向。典型的如瑞典环境法典,采取“适度化”编纂方式,这部法典属于国家框架性实质编纂加授权立法的模式,放弃了传统法典绝对的严密性与确定性,以实现环境法典的相对开放性和可操作性。既解决已有立法分散不便实施的问题,又在一定程度上进行革新,实现环境立法现代化目标。同时,环境法典与道路法、铁路建设法、森林保护法等单行法平等适用,以更新特别法的方式侧面弱化了法典可能存在的僵化之弊端。此外,有的国家的环境法典虽有“法典”之名,实际上起着基本法的作用。如菲律宾在环境法典之外,还有水法典、渔业法典、森林改革法典等多部法典,而环境法典在环境法体系中起着提纲挈领的作用。

总体上看,各国环境立法体系化虽然根据国情与法律传统,采用了不同的模式,但在本质上都体现了环境法将实质正义与形式正义相融合、促进国家治理现代化的特点,建设可持续发展国家或者促进国家实现可持续发展转型,是两种模式的共同追求。

中国环境立法的“适度法典化”路径

不同的国家从环境立法的需要出发来选择本国环境立法体系化模式、范围和内容,这些选择并无优劣之分,关键在于是否契合本国环境法治的实际,能否有效推动环境法的发展。更重要的是能否实现通过环境立法体系化促进国家治理体系和治理能力现代化的目标。中国环境立法经过了四十多年的发展,体系化也已成为推动环境治理现代化的迫切需求。合理选择体系化模式,同样需要从中国环境立法实际和法治发展目标等方面加以考察。

(一)法典编纂是中国环境立法体系化的必然选择

在我国,环境立法体系化可以说是自环境法产生时就确立的目标。改革开放初期,邓小平同志明确指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如……森林法、草原法、环境保护法……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这直接推动了我国环境保护立法工作。1979年9月11日,李伯超在五届全国人大第十一次常委会上所作的《关于<中华人民共和国环境保护法(试行草案)>的说明》中,提出了在中国建立以“环境保护法”为基础、以单行法为骨干的环境保护立法体系的构想,并明确其立法路径是先制定环境保护基本法,然后陆续制定防治环境要素污染的单行法,体现了“基本法+单行法”的体系化模式。沿着这种思路,在1979年环境保护法(试行)颁布以后,我国陆续制定了海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律,但因为环境保护法(试行)与这些法律均为全国人大常委会审议通过,具有同等效力,无法体现“基本法+单行法”的体系化模式,理论界对此多有诟病。1989年颁布的环境保护法,对环境保护法(试行)作了重大修改,但依然未将其提升至“基本法”的地位。其后,又陆续制定了噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律,这些法律在立法体系中属于行政立法范畴。

这个时期,环境保护法是一部以环境污染防治为主的法律,其基本理念、原则和制度都还局限在污染防治的“小环保”范围内。有关自然环境尤其是生态环境保护的法律很少,除野生动物保护法、水土保持法等几部专项法律之外,在土地管理法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法等法律中涉及相关内容。这些法律比较好的是有专章规定,如森林法;有的资源立法如1988年制定的水法中,缺乏水资源保护的相关规定。这些法律在立法体系中属于经济法范畴。

随着经济社会的发展,各方面对环境问题和环境保护的认识也不断提升,我国的环境保护也逐步由“小环保”不断扩大。尤其是1992年联合国环境与发展大会以后,我国确立了可持续发展战略,环境管理也开始从污染防治向环境质量管理转型,自然资源保护也得到更高程度的重视。在污染防治立法方面,先后修订的大气污染防治法、水污染防治法等法律,增加了环境质量管理的内容。在自然资源立法方面,也完善了相关内容,特别是2002年修订的水法,不仅增加专章规定“水资源规划”,同时将1988年水法的“水、水域和水工程的保护”一章修改为“水资源、水域和水工程的保护”,将“用水管理”一章进一步明确为“水资源配置和节约使用”,增加了水资源节约与保护的相关制度;制定了环境影响评价法、清洁生产促进法、循环经济促进法等法律;并对部分污染防治和资源管理的法律进行了修订。在这个过程中,由于并没有按照“基本法+单行法”的模式进行体系化,在理论和实务界引发了是否还需要环境保护法的争论,学者们也开始提出以法典化方式完成环境立法体系化的主张,并取得了丰富的理论研究成果。2011年全国人大常委会决定启动环境保护法的修订工作后,不少学者从编纂环境法典的角度,提出应将环境保护法作为法典总则加以考虑,为今后编纂分则留下空间。

党的十八大报告将生态文明建设提升至治国理政“总体布局”地位,并明确提出“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的新要求。党的十九大报告则将“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念与“经济、政治、文化、社会、生态文明”五大建设有机结合,按照“物质文明——精神文明——政治文明——生态文明”的思路,形成了“五位一体”总体布局,“四个全面”战略布局,构成完整的治国理念体系。在国家治理体系现代化过程中,推动生态文明体制整体性改革、生态文明建设全面展开、生态环境全过程控制、生态环境治理多元化体系,形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的“大环保”工作格局,要求建立“导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。2018年修改宪法,实现了“生态文明”入宪。2014年修订的环境保护法,将“可持续发展”纳入立法宗旨,明确了其作为环境保护综合性法律的基本属性。随后,我国又修订了大气污染防治法、水污染防治法、森林法、草原法等10多部单项立法,新制定了土壤污染防治法、环境保护税法、长江保护法、核安全法、生物安全法等近10部法律,并将湿地保护法、国家公园法等生态保护立法列入立法计划,进一步加快了环境立法补短板的过程。与此同时,在民法典编纂过程中,也充分考虑了“绿色发展”的立法需求,在民法典总则中专门规定了“绿色原则”,并在物权编、合同编、侵权责任编规定了专门的“绿色制度”。迄今,我国已经制定与生态文明建设有关的法律50余部,其中,专门立法40余部。国务院及其相关部门、地方人大及其政府制定了数以千计的行政法规、部门规章以及地方性法规、规章,形成了数量庞大的环境法律法规群,这些立法依然分属于行政法和经济法两个子系统。

但是,与环境立法数量不断增长、生态文明体制改革深度推进形成强烈反差的是,环境法律制度对于社会关系的调整与新时代对生态文明法治建设的要求存在明显差距。一方面,由于采取环境保护与资源分别立法方式,使得环境保护立法与资源立法的宗旨、原则、制度之间的不协调、不衔接问题十分突出;另一方面,由于采取行政法规、部门规章和地方性立法相结合的分散立法方式,这种危机应对型立法可以在短时间内在事项规制上取得一定成效,但对于渐次显现于不同阶段的诸多环境问题则显得力所不逮,使得立法将整体生态环境按照要素和区域进行分割,进而将生态环境保护的公共权力分割为部门权力,导致公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化的现象。由于法律制定的时间不同,在立法资源有限性条件下,修法不可能同时进行,导致不同法律对同一问题的规定既叠床架屋、相互重复,又前后矛盾、相互冲突,法律执行和适用变得十分困难,以至于在执法、司法和守法的实践中难以把环境法当作行为依据和裁判依据。目前在环境法实施领域中缺乏统一的、根本的精神指引和原则性规范,存在将整体生态环境按照要素和区域进行分割现象,导致立法存在诸多缺漏。如自然生态保护立法依然存在不少空白,污染防治立法缺失新污染物质控制以及大规模人群环境健康受害救济制度,环境管理立法离大环保格局和现代环境治理体系的要求还有很大距离,等等。

现实充分表明,虽然在学理上可以将我国环境立法归纳为已形成“以环境保护法为基本法,以环境污染防治法、自然资源保护法、生态保护法、资源循环利用法、节能减排法、防灾减灾法等多个门类的法律为主干,……多层次、体系较为完整的环境法律体系”,但我国的立法实践至少没有完全采纳“基本法+单行法”的体系化模式。客观而言,在1979年制定《环境保护法(试行)》之初,对于环境法体系的考虑也仅局限在污染防治领域之内。即便是在这个领域,单行法“逸出”问题也值得高度重视。在这种情况下,进行环境立法体系化选择,如果回到“基本法+单行法”模式,需要先将环境保护法修订为基本法,然后对各相关法律、法规、规章逐一修改,其工作量和难度不亚于编纂法典,且无法彰显法典编纂的促进国家治理体系现代化的特殊优势。因此,关于中国环境法体系化的方案,各方面一致的共识是选择法典编纂模式。2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出:“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”这表明立法机关对法典化模式的认可,接下来需要论证的是,如何进行环境法典编纂以及编纂一部什么样的环境法典?

(二)“适度法典化”是中国环境法典编纂的合理选择

日本教授穗积陈重在《法典论》中对法典编纂类型进行了分类,以法典编纂目的为标准,将法典编纂分为治安策略的法典编纂、守成策略的法典编纂、统一策略的法典编纂、整理策略的法典编纂与更新策略的法典编纂五类。同时也指出,法典编纂可选择其中一个目的,也可以兼顾其中几种目的,如为镇压内乱而制定的十二铜表法是治安策略法典编纂的典型代表,而拿破仑法典则在守成策略之上兼顾了统一策略与更新策略。从目前各国环境法典编纂的目的看,以更新策略为主,也有兼顾统一策略与更新策略的情况。从立法技术上,法典编纂又有形式编纂与实质编纂之分。有学者指出,从环境法体系革新的需求出发,实质编纂似乎是理想图景,而从保守立场出发,汇编式法典化则可能成为环境立法的现实选择。

1.“适度法典化”是动态开放的实质性法典编纂

目前,学者们对于中国环境法典应以实现生态文明建设国家战略基本达成共识,但对于形式编纂还是实质编纂有不同认识,在研究中两种方法也在并行。正如民法典编纂过程中,民法学者普遍认为:“体系是民法典的生命,缺乏体系性与逻辑性的‘民法典’只能称为‘民事法律的汇编’,而不能称为民法典。”大多数环境法学者也认为,环境法典编纂应该体现既“编”又“纂”的本质,“编”就是将已有的环境保护、污染防治、自然生态保护、资源能源等环境法律和制度加以整合,进行科学化、体系化整理。“纂”则需要结合我国生态文明建设实践中出现的各种新情况、新问题确立新制度,以实现建设“美丽中国”、保障中华民族永续发展的国家目标。因此,中国环境法典编纂应借鉴瑞典的经验,采取“适度法典化”的方式:一方面,通过环境法典的实质化编纂方法,体现环境法的“二次调整法”特征,使法典化成为促进国家治理体系变革的主要方向;另一方面,通过环境法典的“适度”编纂,体现环境法对实质正义的追求,使环境法典能够克服僵化和机械的弊端。

总体上看,“适度法典化”是对当前已有环境法律进行一定程度的法典化,可以适当降低理想化法典的条件和逻辑要求,以缓解环境法理论支撑与实践需求之间的紧张关系。同时,“适度法典化”也应该是动态的法典化,可以根据环境法理论的成熟而不断提升法典化的程度甚至调整法典化形式,以增强环境法典的适应性和灵活性,这也意味着我国环境法典编纂可以借鉴法国经验,采取渐进式、开放式路径,不必一蹴而就。

客观而言,在目前条件下,环境法典编纂不一定必须面面俱到,包罗所有的环境法渊源,取代所有的环境单行法。更应该做的是,选择体现环境法本质和实现国家任务最为根本和精要的部分加以整合,对其基础性范畴、制度和内容进行全面规定,为促进环境治理体系现代化建立一个全面具体、有机协调的法律框架体系。因为,一是目前环境立法还存在一些薄弱环节甚至空白,如自然保护地、国家公园等单行法在区域生态系统及生物多样性保护领域仍有较大的作用空间。二是还存在一些环境法典还不能完全取代单行法全部作用的领域,如长江流域、黄河流域保护等领域环境法典存在着较大局限性。三是存在一些与环境法相关联但又属于其他领域的单行法,如生物安全法、核安全立法、防灾减灾法等,不可能纳入环境法典。因此,无论是为了充分发挥环境法典的实际功能,还是为了真正实现环境立法体系化目标,都需要在法典之外,保留一些单行法,以补充、完善和具体化环境法典的原则、制度和条款规定。在这个意义上,单行法存在并不断完善,也是“适度法典化”的当然内容。当然,在这个“法典+单行法”构成的体系中,环境法典的主要地位和最高效力毋容置疑,单行法属于环境法典的配套部分,是对法典的有机补充和具体化。

由此可见,“适度法典化”实际上是一种使现行环境法律从分离、分散变为内部协调一致的立法方案。通过法典编纂将历史起源不同、立法目的各异、立法技术和政策工具混合的各种相关立法加以梳理整合,运用整体性、系统性思维重构环境法逻辑体系和法律条文,提升环境立法对构建现代环境治理体系的驾驭能力,为环境法得到有效实施提供良法。在已有环境立法主要按照环境要素进行规制的现实条件下,环境法典编纂过程中不可能完全抛弃这种立法方法,但可以通过确定环境法的总目标和基本原则、建立基本制度和治理工具统一运用规则,比较有效地改变环境立法分离、分散现状,实现环境立法价值的体系化和层次化;通过建立统一的监管体制和决策程序、法律的执行以及司法适用规则,实现环境法实施手段的有机衔接,提升制度效率和效能;通过将大多数现行法律有机整合于成一个法律文本,可以避免对同一行为由不同法律进行规制而产生的矛盾与冲突问题,提高环境法律规定的内在统一性,降低执法司法成本。

2.“适度法典化”是以理念变革、方法创新为基础的法典编纂

如果说,“适度法典化”是环境法典编纂的一种方案,那么要实现这个方案,除了要对何谓“适度”达成基本共识外,更重要的是在勘定“适度”的边界基础上对如何实现“适度”提出具体技术路径,这就需要有方法论上的高度自觉。目前,学者们虽然提出了体系化、开放性与阶段性层面上的适度,调整范围与编纂程度上的适度,动态进程上的适度,以法典体系效益为基础的三个维度上的适度等“适度化”方案,但基本上停留于认识论,尚未进入方法论层面,这种认识与真正解决环境法典编纂的“适度化”问题还有相当距离。从环境法学理论发展的脉络看,环境法因应对严峻而迫切的环境问题而生,对策论色彩浓厚,方法论研究相对薄弱。虽然学者们高度认同实质化编纂,但现有环境法理论背景下的法典化进程天然趋向基于现有立法的形式汇编路径,如果不能很好解决法典编纂的方法论问题,很容易出现由纯粹问题导向支配法典编纂理性的情形,使得“适度法典化”难以超越“法律汇编”而真正迈向“法典编纂”。

法典是大陆法系国家法律体系化的“经典”模式,开启法典编纂之门的“钥匙”在于法教义学方法。世界各国环境法典也莫不采取“总则——分编”结构,具有潘德克顿体系的显著特征,也充分体现了法典编纂的理性主义本质。由于环境法的使命在于对民法的个人自由、形式公平、自己责任等理念的矫正,是追求实质正义的新型法律,使得环境法典编纂在借鉴潘德克顿体系和教义学方法的同时,还必须根据环境法的特点进行理念变革和方法创新,这也是“适度法典化”的题中应有之意。

尽管法教义学基于法律实证主义的立场而在其方法上主要呈现为“司法中心主义”,但在“立法—司法—立法”的实践往复中,立法科学化的追求逐渐认可“法教义学能为立法作出贡献”的主张。在阿列克西看来,法教义学“是至少三种活动的混合体”,即描述现行法、研究法律的概念与体系、提出疑难案件的解决建议。由此意味着,法教义学在法典化缘起动因、编纂过程与规范适用的全过程中均可发挥重要功能。正如“法教义学的体系化思维使得民法的法典化成为可能”,环境法的编纂也需要通过概念与体系上的思维变革与方法重构,从而“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间,以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”。在法教义学的体系化思维中,法典总则是从各类规范中“提取公因式”的结果,汇集了法典“最基础、最通用、最抽象的部分”,也是“对民法典分则全部内容的抽象和概括”。由此可见,法典体系性主要取决于总则对分则的涵摄性与分则之间的协调性,前者主要通过基础概念实现而后者则交由基本逻辑展开,基础概念的内涵与外延关乎法典调整范围的完备性与法典结构的开放性,而围绕概念所展开的基本逻辑主线则是法典体系性的重要体现。将这个规律运用于环境法典编纂,表明了“适度法典化”的两重方法论含义,即在基础概念统领下实现法典调整范围适度和在基本逻辑指引下的严密适度,其本质是环境法典在概念与体系上所秉承的理性主义尺度。正如萨维尼所言:“体系方法的本质在于对内在关联(des inneren Zusammenhangs)或者亲和性(der Verwandtschaft)进行认识和描述,通过这种内在关联或亲和性,具体的法概念和法规则连接成一个大的统一体。”

众所周知,环境法的产生源于对工业革命以来基于个人主义价值取向、还原主义方法论的法律制度的反思和重构。与传统法律尤其是民法更加强调形式理性不同,属于“发展的终极目的(价值)”问题探寻的实质法治探索。这种法治要求以目的(或价值)作为评价标准,超越还原主义和整体主义方法,将实质正义纳入法律规范统合于一定制度之内,形成国家治理体系的自我评价、自我约束、自我反省、自我规范机制。在这种法治模式下,必须建立“由目的引导制度”的新型法律。因此,各国在环境法典编纂过程中,莫不以“可持续发展”这个当代人类发展的最大共识作为目的价值,体现法律的实质正义。同时,以法律规范与生俱来的平等、自由、秩序等作为工具价值,体现形式正义,为实现目的价值提供手段与方式。由此可见,可持续发展在各国环境法典中作为价值目标的过程,不仅完成了可持续发展自身的法律渊源化,而且实现了现代环境法价值体系的重构。这充分体现了环境立法的双重理性:可持续发展是居于主导地位的目的价值,是环境法典所追求的目的与理想,体现的是价值理性;而生态安全、环境公平、公益保障是环境法为实现可持续发展目标的工具性价值,是环境法典应有的基本法律属性或共性价值,体现的是工具理性。目的性价值决定并统合现代环境法的动态运作,但实现其目的性价值离不开工具性价值的支持与具体实施。

将法教义学方法运用于环境法典编纂,必须体现环境法的实质法特性,构建以目的价值为核心、以工具价值为技术方法的基础概念与基本逻辑体系。在这个意义上,“适度法典化”应包括两个方面的涵义。在认识论上体现为调整范围适度、体系严密适度,以实现可持续发展为目标,既促进立法内容创新,也保持现有环境法律体系相对稳定。在方法论上体现为对概念法学的扬弃,既突破概念法学过于强调法典概念演绎下的逻辑产物的窠臼,将法典理解为以基础概念为主线的规则体系;又借鉴概念法学的基础概念核心地位和基本逻辑思维方式,将法典理解为以一定立法技术建构的类型化、逻辑化规则体系。这是一种“环境法典概念与逻辑”与“环境法典编纂的概念与逻辑”的有机结合:前者以“可持续发展”为核心展开,围绕可持续发展价值目标,以可持续发展的基本内涵——可持续经济、可持续生态环境、可持续社会构架环境法典的分编体系,充分体现可持续发展以生态可持续为基础、经济可持续为条件的环境与发展综合决策理念方法,强调人类在发展中系统考虑经济效率、关注生态和谐和追求社会公平的系统性、整体性思维方法,促进人的全面发展的最高目标,明确环境法典的“价值半径”;后者以“生态环境”为基石概念,以法律关系为基本逻辑,将可持续发展确定的“价值半径”具体化为环境法典的调整范围、调整对象及主客体关系,在立法技术上实现“适度法典化”目标。

“适度法典化”模式下的环境法典编纂方法

环境法典的体例可借鉴我国民法典编纂的路径和方式,采取“总则—分编”结构。总则以2014年环境保护法为基础“提取公因式”,设定对整部法典具有统领性和全局性意义的立法宗旨、基本原则、管理体制,规定生态环境保护领域具有普遍适用性和引领性的制度,分编主要是以不同主题的形式,整合部分现行的污染防治和自然资源保护单行法,对法典调整的事项加以详细规定,使总则的内容具体化。从编纂方法上看,重点应解决如下问题:

(一)界定“生态环境”基石概念,厘清环境法律关系

在方法论意义上,确定的概念可以为法典制定与解释提供工具,运用好这个工具,对于环境法典编纂的意义重大。正如学者指出的:“环境法学基础理论构建中的最大问题在于没有设计出一个能够包含环境法价值与目的并贯穿环境法学始终的根本性概念。”环境法是以环境社会关系为研究对象的法学领域,如何界定“环境”,当然具有根本性。目前,学者们频繁使用了“环境”“生态环境”“环境资源”“资源环境”等多种概念,但少有论证。现行环境保护法以“概括+列举”的方式对“环境”进行了界定,但其大体上仍然停留在法律概念形成的事实类型化阶段,难以为法典体系建构提供指引。在某种意义上说,环境法典编纂如果不能以确定的基础概念统领编纂思路,对现有环境法律进行环境污染防治、自然资源保护等简单的类型化处理,实质上是在重复“要素问题——立法应对”的碎片化立法思路,根本无法满足法典周延性与协调性。因此,界定“环境”的概念是实现法典调整范围适度的前提条件。同时,方法论上确定的“环境”概念也必须与认识论上的“可持续发展”能够高度契合。

根据我国宪法第26条的规定,实现“人与自然和谐共生”的现代化目标,最能体现将生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程的治国理念,契合通过法典编纂“着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系,推动形成具有中国特色的生态文明建设新模式”的体制革新需求。应对“生态环境”的概念进行充分论证,在确定其法律内涵与外延的基础上,作为环境法典的基石概念,为“适度法典化”提供概念工具,以确定环境法典的调整范围。

基于“生态环境”而产生的各种社会关系,在为法律规范所调整后,即形成以权利义务为内容的法律关系。“法律关系”作为法学知识中的“最大公约数”,也是环境法典编纂体系化工具。一方面,环境法律关系作为“逻辑中项”有助于促进环境法典体系融贯,如环境行政行为可以被理解为因国家意志而引发法律关系变动之原因,而生态利益也被视为环境法律关系之客体。环境法律关系由此具备了协调法典内部公法与私法关系的潜质,进而使环境法典进入与民法典、行政法典进行协调沟通的话语体系。另一方面,环境法律关系的多元性与现代环境治理体系的发展方向相契合,对促进“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”具有重要作用。环境法律关系通过“在一个连续统一的生活关系中提取出一部分,进行法律观察。”重新定位政府、企业与公众的角色,建立环境法多元主体之间的立体关系,协调其所涉及的复杂利益冲突。

环境法律关系与可持续发展,实际上本源相通:法律关系自是对社会关系之法理抽象,而可持续发展也缘起于“自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系”。一方面,环境法律关系需要在可持续发展概念统领下完成自身重构。以其“人—自然—人”的间接性社会关系、承认自然的主体性价值、具有广泛复杂性和时空延拓性等特征,区别于传统的民事法律关系、行政法律关系、经济法律关系……可持续发展成为环境法律关系得以凝聚并显著区别于法律关系的精神内核。另一方面,可持续发展也需要通过环境法律关系实现其治理维度。可持续发展强调的经济、社会、环境三个支柱的协调发展,必须在治理维度上指向主体之间的关系及其行为准则。否则,“只是发展层面的思考,如果没有治理层面的保障,可持续发展其实是不可能实现的”。可持续发展在法典语境下即是通过环境法律关系之治理,而环境法律关系亦是可持续发展法治化的形式载体。因此,可以通过不同的标准,对环境法律关系进行污染防治关系与自然生态保护关系、平权型环境法律关系与隶属型环境法律关系、绝对环境法律关系与相对环境法律关系、抽象环境法律关系与具体环境法律关系等类型化论证,从立法技术上保证环境立法的“适度法典化”。

(二)以“生态环境法典”命名,采取“双法源”模式

自2017年开始,中国环境资源法学研究会组织翻译了一些国家的环境法典。可以发现,与民法典的名称具有普遍共识不同,各国环境法典的名称各异,如哥伦比亚可再生自然资源和环境保护法典、瑞典环境法典、法国环境法典、哈萨克斯坦共和国生态法典、柬埔寨环境与自然资源法典(草案)。名称的背后,是对环境法典调整范围和环境法律关系的基本界定,需要高度重视。

中国进入生态文明时代,环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展,“人与自然是生命共同体”的理念以及“人与自然和谐共生的现代化”目标重新定义了“发展与保护”的关系,对国家治理体系和治理能力现代化也提出了全新的法治需求。随着“大环保”格局逐渐形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型持续推进,也需要有更能契合时代需求的法典名称。在这样的历史条件下,将环境保护立法以污染防治法为主的立法模式“平移”至法典编纂,显然不合适,环境立法领域的法典编纂更不能成为以某个部门职责为中心的法律汇编。

必须考虑的现实情况是,环境保护有关的法律在我国现行立法体系中分属行政法、经济法两个部门。其中,污染防治立法的内容相对集中于环境保护监管制度,大部分内容可纳入法典编纂。而自然资源和能源立法则涉及权属确定、开发利用以及交易等广泛内容,有的自然资源和能源立法中,有关生态保护与节约利用的内容仅占其中很小部分,但这部分内容对以可持续发展为价值目标的法典编纂不可或缺。这也从立法技术上提出了需要一个能够统摄污染防治、自然生态保护、绿色低碳发展相关立法的法典名称。以“生态环境法典”命名,有宪法依据,既能彰显生态文明时代特色,又能契合可持续发展目标价值,还能标识本质的基石概念,是最佳选择。

值得注意的是,当前我国的生态文明体制改革还正在进行中,一些“补短板、强弱项”的生态环境立法还在研究制定过程中。这在客观上要求环境法典编纂在注重确保体系稳定的同时,必须保持对改革实践的开放性。因此,环境法典编纂的任务主要在于将新时代国家战略和宪法确定的“美丽中国”建设目标法律化,整合提升现行环境法律规范的基本价值、共性原则,改变分散立法、分别立法所带来的法律冲突和重叠等问题,形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典。同时,也需要适当保留部分环境单行法,以规范处于复杂、变动状态的局部领域,补充、完善和细化环境法典,并利用单行法进行适应性增删或修正的简便性,减少法典封闭、僵化等弊端。采取这种方式,也有利于妥善处理环境法典与民法典、刑法、诉讼法、生态环境政策、国际条约之间的关系。

(三)以可持续发展为价值目标,以“生态环境”为基石概念,以法律关系为体系化工具,构建环境法典框架体系

“目的是全部法律的创造者。”环境法典编纂以可持续发展为目的价值,统辖整个法典,其效力主要源自法典目的对可持续发展规范内涵之诠释。与此同时,通过确定“生态环境”概念和环境法律关系,确保环境法典的内容完备与结构均衡,形成由“总则、污染防治编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”的结构,全面呈现可持续发展综合决策、时空延拓、多元治理的方法论内涵,促进社会理性、生态理性与经济理性在法典中的有机融合。

环境法典总则根据宪法确定的国家战略,以2014年修订的环境保护法为基础,整合相关综合性立法,总结生态文明体制改革新成果,结合时代、人民需求,抽象环境法体系中的共通性内容,确立环境法典的价值体系、调整范围、基本原则、管理体制和治理体系、基本制度,形成总则与分则各编之间的统辖遵从关系。

在对法律规范“提取公因式”形成总则的基础上,根据可持续发展的可持续经济、可持续环境、可持续社会“三大支柱”,按照“保障人群健康”“维持生态平衡”“实现绿色低碳发展”的顺序,体现“生态环境”所具有的生态系统平衡、自然资源的生态要素属性、环境的资源属性三重涵义,形成面向社会可持续发展的污染防治编、确保生态可持续发展的生态保护编、实现经济可持续发展的绿色低碳发展编。

最后是全过程保障可持续发展的生态环境责任编。按照“风险预防—过程控制—损害救济”的规制逻辑,建立环境法特有的责任体系。创设必要的衔接规则以实现行政救济责任与民事救济责任的无缝对接,同时对公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼等新型诉讼类型予以整合,对环境领域的责任承担方式、司法救济程序等作出专门规定,体现环境法典实体法与程序法相衔接、行为法与裁判法相融合、保护法与促进法相统一的可持续发展法特性。

《东方法学》是由上海人民出版社有限责任公司和上海市法学会主办的高端法学理论专业期刊。《东方法学》是CSSCI来源期刊、中国人文社会科学期刊AMI综合评价核心期刊、全国中文核心期刊、中国知网CI值排序Q1区法学期刊。2020年成为CLSCI来源期刊。《东方法学》以交流学术思想、创新学术理论为宗旨;以原创性、前瞻性、学术性为编辑标准;以推动法治进步、服务经济社会发展为己任。开设本期关注、理论前沿、智慧法治、青年论坛、域外之窗等栏目,是法学、法律专业人士的理想读物。

-END-

责任编辑 | 陈楠

审核人员 | 高亚男 张文硕

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