行政审判示范全国（1）丨行政案件集中管辖改革的“南通样本”

第一期

行政审判示范全国

编者按

党的十八大以来，随着《行政诉讼法》历经2014年和2017年两次修订，我国行政诉讼制度更为完备，推动国家治理体系和治理能力现代化的作用更加凸显。全市两级法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”工作目标，切实履行行政审判职能，积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，加大产权司法保护力度，推进行政机关负责人出庭应诉，加强司法与行政良性互动，推进行政争议多元实质化解，依法审理了“邓某某行政强制案”“周某某收养登记案”“尚某某五次被结婚案”“殷某某网约车行政处罚案”“蔡某某涉网络平台用工工伤决定案”等一批典型案件，形成“行政案件集中管辖改革”“繁简分流审判方式改革”“法律援助工作机制”“引领性判决工作机制”“行政机关自我纠正”等审判工作经验，获得最高人民法院肯定和推介。全市行政审判在保护人民群众合法权益、监督促进行政机关依法行政、推进法治国家建设、服务经济社会发展等方面发挥的作用日益彰显，为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，提供了有力司法服务和保障。

行政案件集中管辖改革

的“南通样本”

一年一小步，三年一大步。开展行政案件集中管辖改革工作以来，南通市两级法院以“钉钉子”的精神抓好各项改革任务落地生根，为服务经济社会发展大局、维护人民群众合法权益、推动法治政府建设和提升社会治理法治化水平提供有力保障。

南通中院党组书记、院长曹忠明适用简易程序开庭审理行政案件。蒋春燕摄。

探索集中管辖改革“新样本”

2013年，作为全国首批试点地区之一，南通两级法院正式启动行政案件集中管辖改革，并在如皋市、如东县和港闸区3个基层人民法院开展相对集中管辖试点工作。

经过一段时期的经验积累，2018年7月1日，市中院经报请市委决定，由经济技术开发区法院集中受理除自然资源类、非诉执行以外的南通全市基层法院行政诉讼案件。

这是一项社会各界高度关注的重大司法改革，也是一次彻底的跨行政区划管辖改革实践探索。南通市市级、县（市、区）和镇（街）行政机关的全部一审行政案件整体交由开发区法院管辖，并从全市法院遴选相应的法官和审判辅助人员。

拉开改革大闸后，开发区法院受理行政案件如“洪峰”涌入，2019年共受理一审行政案件1579件，员额法官人均结案196.42件，结案数量占全省行政案件完全集中管辖法院首位。

面对这样的情况，如何确保审判质效，有力回应“接不接得住、办不办得好”的担忧？在市中院有力指导下，开发区法院坚持依托行政案件和审判资源高度集中优势，一以贯之推动专业化、智慧化建设，向专业化要质效。组建新型行政审判专业团队，并设立行政案件简易程序办理团队；建立两级法院联动的专业法官会议机制、案件质量精准评查体系、法官综合信息评价体系、府院联席会议制度等配套制度；搭建法官论坛、年度审判调研活动等专业孵化平台，30余项行政审判优秀成果在全国、全省斩获荣誉。

截至2021年6月，全市法院一审行政案件结案率93.26%，其中开发区法院一审结案率91.57%，行政案件上诉率、发改率、平均审理期限以及长期未结案件指标均得到明显优化。

赋予市域社会治理“新动能”

自改革开展以来，南通两级法院始终坚持发挥集中管辖的改革优势，助推市域治理现代化，推动构建共建共治共享社会治理格局。

新经济业态催生了新的就业形态，2018年10月8日上午，快递小哥蔡某在送餐时发生交通事故受伤，之后，蔡某提出了工伤认定申请。南通市人力资源和社会保障局经审查，认为蔡某与某网络公司存在劳动关系，蔡某所受事故伤害属于认定工伤范围，予以认定工伤。某网络公司则认为，应当由平台承担工伤保险责任，遂提起行政诉讼，请求撤销劳动部门作出的工伤认定决定。

法院经审理认为，应考虑不同平台用工模式的差异性，结合平台的组织关系、企业的经营方式、从业者的劳动成果归属和“人格从属性”程度等因素，综合判断从业者与平台或者从业者与企业之间是否构成“从属性劳动”，抑或从业者为“独立性劳动”。本案某网络公司依托平台经营，按月向蔡某支付劳动报酬，蔡某接受公司的日常管理，双方之间具备显著的人身和经济从属性，存在劳动关系，蔡某所受事故伤害符合《工伤保险条例》规定，依法应当认定为工伤。一审宣判后，各方当事人均未提出上诉。

在全市府院联席会议上，两级法院行政庭、劳动争议庭与劳动行政部门，结合本案判决，对外卖平台灵活用工相关劳动法律问题展开研讨。一致认为，外卖平台多样化的用工模式，给劳动关系的判定带来困难，但总体上对于从业者特别是低技能、低收入者的保护，应当优先于对企业的保护。针对无劳动关系的灵活从业者，条件成熟时可以将工伤保险与劳动关系适度“松绑”，按照《社会保险法》以个人身份参加基本养老保险、职工基本医疗保险，并参照有劳动关系的劳动者参加工伤保险，促进形成新就业形态的职业保障制度。

2018年以来，全市法院还先后受理网约车行政处罚、老旧小区改造行政许可、营商环境行政补贴、公物行政管理等新类型案件，通过一个个裁判，推动行政机关不断提高社会治理能力，推动法治政府建设再上新台阶。得益于改革，全市行政机关在执法、应诉理念、执行裁判文书确定义务等方面发生明显变化，行政行为越来越审慎、规范、公开透明，更加注重保护人民群众的信赖利益，更加善于运用法治思维和法治方式解决争议。南通中院还建立了行政审判通报机制，通过直击行政执法痛点、短板，推动司法裁判理念、裁判标准在行政管理工作中有效传导，推进依法行政。

2020年1月，南通中院行政审判庭被最高人民法院评为“全国法院先进集体”。蒋春燕摄。

构建纠纷实质化解“新路径”

聚焦老百姓的“操心事、烦心事”，致力当好社会矛盾的“解压阀”。近年来，南通两级法院坚持和发展新时代“枫桥经验”，逐渐搭建起一套有效的行政争议实质性多元化解机制。

如皋市92岁宗章氏是宗某在新中国成立前娶的“第二房”妻子，宗某死亡后遗属生活补助费一直由妻子宗崔氏领取，宗崔氏死亡后，宗章氏认为其可以领取遗属生活补助费，但当地人社部门表示，由于宗章氏无法提供民政部门出具的婚姻关系证明，按照规定不能为其办理遗属补助。无奈之下，宗章氏将如皋市人力资源和社会保障局告上了法庭。

2019年10月23日下午，开发区法院公开审理该案，并把开庭地点放在老人所在的如皋市江安镇。经积极调查，最终找到1953年3月19日中央人民政府法制委员会颁布的《有关婚姻问题的若干解答》，其中明确：“依婚姻法规定，婚姻是一夫一妻制的。至于婚姻法施行前的重婚、纳妾，是旧社会遗留下来的问题，是否离婚，要看女方要求来决定。如女方提出离婚，人民法院应依法准许其请求。如果女方没有这样的要求，就仍应让他们保持原来共同生活的关系。”法院经审理认为，根据这份文件，宗某与宗崔氏、宗章氏的婚姻关系是新中国成立前历史遗留的产物，宗章氏与宗某、宗崔氏一直保持共同生活的关系，在尊重历史和社会习俗的前提下，对已形成事实婚姻关系应予认可。经协调，如皋市人社局当庭为宗章氏办好遗属生活补助费的各项申领手续。至此，这桩特殊的行政诉讼案件以双方达成一致意见、原告撤诉圆满收场。

“之前没能为宗章氏办理补助，也是因为未查找到相关法律依据来证明其与宗某的合法夫妻关系。”当天出庭的如皋市人社局局长胡晓勇说，法院出示的材料为解决问题提供了依据，因此人社部门依法依规当庭为宗章氏办理了补助领取手续。

为了方便群众诉讼，充分发挥以案释法的功能，市中院提出要求，最大限度采取巡回审判的方式，到社区乡村、田间地头，在行政争议发生地公开开庭审理，加强当事人及人民群众对行政审判工作的知情权、参与权和监督权，不断提升司法公信力。同时，进一步加强诉讼服务中心建设，加强人工智能等信息化建设，推行跨域网上立案、邮寄立案、巡回审判等方式，节约当事人诉讼成本，为当事人提供快捷、便利的诉讼服务。

围绕行政争议源头治理、实质化解，全市还建立了由市委政法委牵头，市中院、市司法局、市信访局等共同参加的涉诉信访通报制度和行政争议矛盾化解协调机制，对重大、复杂行政争议和人民法院认为需要协调化解的行政争议，积极借助党委政府的政治优势、组织优势和资源优势，及时做好稳控、防范和化解工作，努力实现“审理一案、指导一事、规范一片、影响一方”的办案效果。2018年7月以来，两级法院共有1198件行政案件通过调解撤诉方式审结，占结案总量的21.4%。

作者：殷勤