以法治保障实现“双碳”目标的几点对策建议

■ 王国灿 葛建纲

应对气候变化，保护全球气候，是为了人类的共同未来。“双碳”目标是我国领导人在第七十五届联合国大会一般性辩论中提出的，中国将采取更加有力的政策和措施，达成二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值和努力争取2060年前实现碳中和的两大目标。“双碳”目标这不仅是中国对世界的庄严承诺，也是中国为全球生态环境做出的更有力的自主贡献。

“双碳”目标的提出，是为了应对二氧化碳排放量超标而导致的一系列环境问题，除了温室效应导致的“冰山融化，海平面上升，沿海三角洲被淹没，热温带的旱涝灾害频繁”之外，还有很多严重的恶果，例如：地球上的病虫害增加和传染性灾害的增加，气候反常，海洋风暴增多，台风登陆频繁，以及土地干旱，沙漠化面积增大。这一系列的问题会使地球的环境越来越差，人类可居住的面积不断减少。“双碳”目标也明确指出，温室效应主要是由于二氧化碳排放量过多所造成的。因为二氧化碳气体具有吸热和隔热的功能，它在大气中增加的结果是形成一种无形的玻璃罩，使太阳辐射到地球上的热量无法向外层空间发散，导致地球表面的温度变高，产生温室效应。而二氧化碳的产生过多，主要是因为工业过多地燃烧煤炭，石油和天然气，这些燃料燃烧后会产生大量的二氧化碳气体，破坏了二氧化碳和氧气之间的平衡。

我们生活在地球上，地球是我们的家园，我们每个人都应该为保护家园而努力。在日常生活中，为了减少二氧化碳的排放，倡导我们节约用电，绿色出行，在风景区不乱扔垃圾，不滥砍滥伐，不往海洋里倾倒污染性物体以保护浮游动物的生存，尽量不使用一次性方便木筷，节约纸张，不践踏草坪。支付宝这个人们常用的APP更是推出了认领一棵树的活动，让大家通过走路，购买东西所产生的能量兑换沙漠里一棵自己的梭梭树。然而，这些日常生活中所排放的二氧化碳只是零头，排放二氧化碳最多的是那些工业类企业。

在最新的二氧化碳排放量统计中，工业是碳排放的重要领域，约占70%，其中化工、建材、钢铁和有色四大高载能行业能源消费量占全社会的比重一直在30%左右。针对国内工业现状，赛迪研究院节能与环保研究所所长赵卫东建议，在产业结构端要做优存量，做增量，提高传统产业产能利用率以减少碳不饱和造成的碳过量；壮大绿色发展新动能，大力推动战略性新兴产业、高技术产业、装备制造业，例如新能源汽车、风电、光伏、氢能、储能等产业。此外在能源结构方面，赵卫东建议，提高光伏、风能等可再生能源在工业企业和园区内的应用比例，缓慢减少煤炭等燃料的使用，促进工业燃料低碳化，加快低碳氢、零碳氢对化石燃料的替代;推进工业用能设备电气化。赵卫东的建议无疑为我国工业在达成“双碳”目标的道路上指明了方向。但是仍然有很多工业类企业为了追求利益而选择碳排量高的燃料来提供加工所需要的能量，这时候就需要司法来保障“双碳”目标的实现，起到“固根本，稳预期，利长远”的作用。

每当想要去做成一件重要的事情的时候，国家的第一个措施就是要建立健全相关的立法，因为良法是善治的前提。要实现“双碳”目标，在法治保障方面，提出几点思考与建议：

一、需要在碳排放和碳交易领域形成较完备的法律规范体系，从严制定碳排放主体的违法责任以及监管部门的监管责任。建议在过渡期，全国人大常委会先研究制定“积极推进实现双碳目标的决议”。

这是因为，制定气候变化应对立法，需要一个较长的过程，不进行精心准备不可能完成这一立法任务。这在客观上需要立法机关先制定一个“积极推进实现双碳目标的决议”，为我国实现双碳目标，提供一个基本的行为指引。这样安排，既可以表明国家立法机关对推进实现双碳目标的鲜明态度，又可以为将来专门制定“气候变化应对法”进行必要的立法准备。

此外，我国全国人大常委会2009年专门制定的《关于积极应对气候变化的决议》，与我们建议制定的“积极推进实现双碳目标的决议”，各有自己的适用空间，不存在重复立法问题。

“积极推进实现双碳目标的决议”，反映了时代的进步和实现双碳目标下的新形势新任务新要求，对于我国当下和今后一个时期推进实现双碳目标，必将发挥重要的立法指引作用和政策之间的衔接功能。

二、尽早出台设计温室气体自愿减排交易等行政法规和部门规章;在立法权限方面，中央立法完善的同时，鼓励各地因地制宜探索出适宜本地的应对气候变化的地方性法规，这样既能体现出地方特色，也能在最大程度上适合地方，并且发挥出最大的作用。

三、根据我国工业社会发展的实际情况以及实现双碳目标的刚性约束，及时制定和修改大气污染防治法，节约能源法，清洁生产促进法等专项法律法规。

四、制定积极应对气候变化的综合性立法，明确各政府和应对气候变化的各主管部门的管理责职责，做到法落实，责落实。

五、立法中要明确碳排放权的法律属性，要明确设定工业类企业配额履约的法律义务和责任，这也是为行政监管和改革创新提供了有力的保障。

六、在实现“双碳”目标的各个环节中严格执法，各个环节中的监管领域要宽，努力实现重点碳排放行业的全覆盖，而且要督促那些重点碳排放的领域和行业在日常生活中养成节能减排的良好行为。

七、建议各级人民法院和人民检察院要抓紧进行气候变化应对领域的纠纷化解和诉讼程序准备工作。比如，对碳排放权交易中的争议问题进行积极探索，建立相关纠纷的预防和争议解决制度。在典型案例的指引下积极研究并提出具体解决方案，为立法机关开展气候变化应对立法作出法律实施机关独特的实操性制度应用支撑。在重点碳排放领域和行业，普及“双碳”目标的相关立法，增强他们的守法意识和社会责任感，形成实现双碳目标的良好法治氛围。

八、“双碳”目标虽然是由我国提出的，但是它达成的效果是惠及全球的，因此，对于“双碳”目标所采取的措施，也要围绕国际法制来进行，坚持多边主义，坚持以国际法为基础护以联合国为核心的国际体系。这样做不仅会取得较好的效果，还会得到国际上的认可，也能成为其他国家和地区借鉴的优秀案例。

因此，我们主动积极开展国际法治合作。“中国走向世界，以负责任大国参与国际事务，必须善于运用法治”。

一是必须坚持多边主义，坚持以国际法为基础，维护以联合国为核心的国际体系，遵循《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》相关规定，在公平体现“共同但有区别责任原则”的情况下，引导和推动更多国家加入上述协定，共同落实联合国2030年可持续发展议程设定的目标任务。

二是注重实施效果，重点是敦促各缔约国把应对气候变化国际协定要求及时融入本国发展规划，并转化到各自国内立法中，以在一定程度上弥补国际法实施力偏弱的不足。在全球气候治理实践中，中国、德国、日本等部分国家把一些国际协定的内容融入本国经济社会发展的长期战略规划中，英国、法国等部分国家把《联合国气候变化框架公约》及相关协定的要求转化为国内立法，制定了应对气候变化法或低碳发展促进法，取得了较好效果，获得国际社会肯定，值得其他国家和地区借鉴。

九、 增强守法意识，形成实现“双碳”目标良好社会氛围。

生态环境具有公共属性，环境治理需要全社会共同参与。只有全社会信仰法治、厉行法治，以高度的社会责任感认识碳达峰、碳中和这场广泛而深刻的经济社会系统性变革，才能真正推动这项工作在法治轨道上运行并取得实效。

综上所述，为了做好实现双碳目标和气候变化应对工作，最为合理的制度安排是由全国人大常委会分别制定 “积极推进实现双碳目标的决议”和“气候变化应对法”。

我们坚信，妥善处理好制定相关决议和法律之间的关系，有利于充分发挥法治对实现“双碳目标”和应对气候变化的促进保障作用，从而为实现全球的可持续发展和人类命运共同体的构建，作出中国独特的积极的贡献。立法机关、司法机关积极承担普法责任，实现国家机关普法责任制清单全覆盖，及时普及有关“双碳”目标方面的法律法规及相关国际公约，注重结合执法实践和司法案例增强普法效果。企业要以创新为驱动，大力推进经济、能源、产业结构转型升级，自觉遵守碳排放碳交易领域相关法律法规，特别是要发挥好先行上线交易企业示范引领作用，尽快把一些有益做法推广到更多领域和更广范围。公众要形成绿色低碳生产生活方式，倡导绿色采购、旧物回收、节水节电、“光盘行动”和零碳出行。总之，要形成实现“双碳”目标人人有责的良好氛围，以理念的更新和行为方式的转变为实现“双碳”目标提供坚实基础。

伟大的时代呼唤勇于担当者，伟大的时代也给担当者善于作为的舞台。担当和作为是一体的，不作为就是不担当，有作为就要有担当。面对各种挑战和风险，我们完全有条件、有能力、有信心应对各种风险挑战、战胜各种困难，披荆斩棘，全力以赶实现奋斗目标。（王国灿系中国法学会会员、浙江省生态文明研究院特聘研究员；葛建纲系浙江省生态文明研究院研究员）