中国海外追逃，还有多少“硬骨头”

中国海外追逃，还有多少“硬骨头”

原创 杜茂林 南方周末

▲ 2015年12月5日，“百名红通”4号嫌犯黄玉荣从美国回国投案自首。 （中央纪委国家监委网站/图）
“百名红通人员”归案人数正在逐年下降， 2019年追回4人后，再无归案者的公开消息。

• 中国大部分腐败官员外逃地都是没有签引渡条约的国家。
• 任建明：“在引渡层面，中国目前建立的双边合作机制体量并不大，引渡往往需要花费更长的时间。”

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文｜南方周末记者 杜茂林南方周末实习生 袁小存责任编辑｜钱昊平
回国投案8个月后，涉嫌受贿的任雨来在2021年5月下旬被移送检察机关审查起诉。
任雨来曾任天津市地质矿产勘查开发局局长，2019年3月逃往东南亚某国，此后未有入境记录。直到2020年6月，天津市纪委监委接到举报，称已退休的任雨来利用职务之便收受贿赂。
一场跨国追逃就此展开。2020年9月，任雨来归国投案。他是2014年至2020年间，中国追回的8663名外逃人员之一。
数据显示，这8663人中有党员和国家工作人员2268人、“红通人员”360人，尤其是还包括60名“百名红通人员”。
公布“百名红通人员”信息是中央追逃办成立后放的一个“大招”，有关工作也得到相关国家的协助。
开展反腐败工作过程中，中国在得到国际社会帮助的同时，也积极投身到反腐败国际合作中。
2003年，中国签署《联合国反腐败公约》，这是联合国历史上第一部指导国际反腐败斗争的法律文件。此后，反腐败国际合作不断加强。
2021年6月2日，联合国大会首次举行反腐败问题特别会议。会议通过的政治宣言，是继《联合国反腐败公约》之后又一个全球性反腐败指导文件，中国在会上阐述了反腐败国际合作理念和主张。
相关学者告诉南方周末记者，目前反腐败国际合作还面临一些挑战，签订多边国际条约，有利于寻求更多反腐败国际合作的可行方案。
在取得成果的同时，中国也面临追逃追赃难度越来越大的现实。中部某省追逃办人员告诉南方周末记者：“我们省相对好做的工作基本都扫尾了，现在到了啃‘硬骨头’的时候了。”
1“深入推进”
在任雨来被移送起诉前一个月，“红通人员”冼国良被成功追回。
2021年4月，外逃5年的冼国良身着灰色格子衬衫，由两名警察押送，从珠海拱北海关入境随车人员验放厅走出。
现场拍摄的电视画面显示，办案人员向冼国良宣读了拘留通知书。签字、按手印后，他被带上警车。整个过程，办案人员没有给他加戴戒具。“如果外逃者自首且态度积极，我们一般都不会给他们戴戒具的。”中部某省追逃办人员解释。
生于1961年的冼国良，曾任广东江门蓬江区委副书记。2016年4月外逃，2个月后，监察机关对其立案侦查。2019年5月，冼国良登上红色通缉令。
红色通缉令是国际刑警组织发布的国际通报，属最高级别的紧急快速通缉令，通缉对象是有关成员法律部门已发出逮捕令、要求成员引渡的在逃犯。
中央纪委国家监委官网发布评论称，冼国良归案是纪检监察机关落实中央纪委五次全会精神的重要成果。
南方周末记者注意到，2021年召开的中纪委第五次全会公报首次出现了“深入推进反腐败国际合作和国际追逃追赃”的表述。
实际上，反腐败“国际合作”的话题直到上世纪末都是禁忌。
北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明告诉南方周末记者，“那时，人们更多地把腐败当作一个政治问题，在国际上讨论一国的腐败被当成是干涉一国内政。”后来，世界银行等国际组织领导人的呼吁改变了人们的看法：腐败首先是一个经济问题，是一个影响人类发展的问题。
“赖昌星案”就是典型的腐败全球化案例。他1999年8月出逃加拿大，直至2011年，才在中加两国的合作下被遣返回国。
在赖昌星外逃期间，中国的反腐败开始和国际接轨。2003年12月，中国签署《联合国反腐败公约》，之后到2008年，中国惩治了一系列腐败行为，制定了反腐败的相关规定，也通过司法解释补充了很多法规。
2008年以后，中国的反腐败国际合作进入新的阶段，主要任务有两项：一是针对外逃贪官形成有效惩治并追回损失，二是与官员出逃的对象国家签订双边引渡条约，如西班牙、法国等。
也正是在这一时期，“裸官”进入中国决策层的视野。2009年9月，十七届中纪委四次全会首次提出要加强对配偶子女均已移居国(境)外的公职人员管理。2010年初，时任中纪委副书记李玉赋公开表示，截至当时，近30年有4000名官员外逃，人均卷走1亿元。
2011年，中国人民银行发布的《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告表示，20世纪90年代中期以后，外逃党政干部、公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000至18000人。
此后，追逃追赃的力度不断升级。
2追逃措施升级
“十八大以后，中国追逃措施的升级包括：发布公告，搜集、排查摸底外逃人员的信息，同时采用边检人脸识别等技术，千里追逃。”任建明说。
力度最大的是成立中央追逃办。该机构成立于2014年10月，成员单位包括中纪委、“两高”、外交部、公安部、国家安全部、司法部、人民银行等。
在北京师范大学刑事法律科学研究院教授张磊看来，“很多人把追逃追赃只看作监委和公检法的工作，实际上非常复杂，牵涉的部门众多。比如关于反洗钱问题，会涉及人民银行的反洗钱部门，再比如外逃官员出国（境）证件的管理，会涉及相关的组织人事部门。”
前述中部某省追逃办人员称，伴随着追逃办机构的调整，纪委领导对追逃追赃的工作越来越重视。2015年开始，中纪委每年都会举办全国追逃追赃工作培训班，2020年因疫情停办。
也就是在2015年3月，中央追逃办启动了“天网行动”，将以往各部门的专项行动，如公安部的“猎狐行动”、最高检的“职务犯罪国际追逃追赃专项行动”等都纳入。
同年，中国从已经上了红色通缉令的人员中，筛选了100名涉嫌犯罪的外逃国家工作人员、重要腐败案件涉案人等，集中公布他们的姓名、性别、原工作单位及职务、可能逃往国家和地区等10类信息，被称为“百名红通人员”。
“百名红通人员”主要是针对腐败犯罪分子的追逃，其追逃难度大于其他外逃人员。这些人员中，男性77人，女性23人，其中近90% 是职务犯罪人员，10%是重要腐败犯罪涉案人员，在党政机关和企事业单位担任“一把手”的48人。
“百名红通人员”名单公布的第三天，中国经济开发信托投资公司原副总经理戴学民归案，被称为“触网第一人”。
2015年5月9日，北京首都国际机场。外逃4年的“百名红通人员”2号嫌犯李华波被遣返回国。
李华波级别不高，事发前为江西省鄱阳县财政局经济建设股股长，却鲸吞公款9400万元，占鄱阳县当年财政收入的四分之一。2011年初，李华波潜逃至新加坡。
潜逃之前，李华波留下了3封书信。信中详细记录了其伙同他人，用假公章从国家专项账户中套取资金的作案手段。到了国外，他还电告局领导，自己已携巨款逃走。
除了和新加坡开展国际合作遣返李华波之外，中国还成功追缴人民币482.98万元，没收新加坡元545.4158万元。李华波案也由此成为中国“海外追赃第一案”。
学者普遍认为，相比于追逃，追赃难度更大。前述央行的报告显示，自1999年至2010年，外逃贪腐人员通过现金走私、离岸金融、替代性汇款等方式将8000亿元人民币转移至境外。
而从国家监委公布的数据来看，2014年至2020年，中国共追回赃款215.31亿元。
“李华波案”是为数不多追赃成功的案例。北京师范大学国际反腐败教育与研究中心主任彭新林告诉南方周末记者，尽管各国都不想成为腐败分子的汇集之地，但也不绝对排斥腐败分子携带的巨额资金进入国内。同时，赃款可以通过多种手段洗白，进一步模糊了赃款的最终流向，对于追赃部门而言，难度可想而知。
为了加强追赃工作，中央追逃办将2019、2020年均列为“追赃工作年”。
360人归案45人属劝返
在国际合作的大背景下，劝返目前仍是追逃追赃最为高效的手段，最典型的就是“百名红通”头号嫌犯杨秀珠被追回。
杨秀珠曾任浙江省建设厅副厅长。2003年4月20日一早，她声称老母亲生病，要回一趟温州，然后失踪。第二个星期，经有关部门调查核实，确认杨秀珠已偕同女儿、女婿、外孙在上海离境，前往新加坡，后辗转多国。
逃至荷兰时，杨秀珠一度被捕，被荷兰法院驱逐出境。但在即将遣返回国前夕，她逃离了拘禁，经法国、意大利、加拿大逃往美国。到美国后，又因持假护照被逮捕羁押。
外逃期间，杨秀珠多次采用易容手段，东躲西藏，年纪大了以后疾病缠身，只能靠药物维持生命。
“杨秀珠自首案”成为追逃工作培训班上常常提及的典型案例。在接受南方周末记者采访的追逃办人员看来，杨秀珠最终被追回，是多种追逃措施合力的结果：既与其他国家合作，压缩外逃人员生存空间，也要和外逃人员接触，对其进行说服教育，“当时我驻美领馆曾多次探视杨秀珠，对其感化劝说”。
“在绝大多数外逃人员的劝返工作中，家属都起到了积极的作用。”某省追逃办的刘斌（化名）对南方周末记者说，在有一年的培训班上，某追逃工作先进省份工作人员分享了劝返时亲情感化方面的经验，让他记忆犹新，“要把握外逃人员的心理痛点，有家难归，有根难寻，孝道难尽，是他们面临的一种现实无奈，也能转化为一种投案动力。”
截至2021年7月，已有60名“百名红通人员”归案，分别从19个国家和地区追回。其中被劝返回国的人数最多，共有45人，此外被缉捕回国的有12人，遣返回国的有2人，意外死亡1人。
名单上排名前五位的外逃人员已经归案4人，排名前十位的外逃人员中已有7人归案。其中5号嫌犯闫永明，在取得新西兰国籍后主动回国投案自首，是为数不多的获他国国籍后回国投案者。
不过，“百名红通人员”归案人数正在逐年下降。
2015年追回了18人，2016年是19人，2017年是14人，2018年是5人，2019年是4人。此后，再无“百名红通人员”归案的公开消息。
“要辩证地看待追逃成果。”张磊认为，一方面要充分肯定现有的成绩，不能唯数字论，但也要看到，和之前的境外追逃行动相比，“百名红通人员”追逃效率仍有提升的空间。
4国际条约利用率低
除了劝返，中国追捕外逃人员的方式，还有引渡、遣返和异地追诉。
2018年，国家监委成立当年，曾任浙江省新昌县常务副县长的姚锦旗，从保加利亚被引渡回国，这是国家监委引渡“第一案”，也是中国首次从欧盟成员国成功引渡职务犯罪嫌疑人。该案仅用44天就走完了通常需数月甚至数年的引渡法律程序。
“国家监委成立以后，监察机关的组织协调作用就发生了转变，从以前协调组织其他主管机关与外国开展追逃追赃国际合作，变成走到了台前，这增加了它与外国直接开展联系时的权威性。”北师大G20反腐败追逃追赃研究中心主任黄风说。
尽管如此，引渡依然面临现实困难。任建明认为，“在引渡层面，中国目前建立的双边合作机制体量并不大，引渡往往需要花费更长的时间。”
2008年，因涉嫌走私罪，深圳裕伟贸易实业有限公司法定代表人黄海勇在秘鲁被发现和拘捕，8年时间里，他在当地提出20次上诉，其中两次向最高法院提出上诉，两次向宪法法院上诉，三次向美洲人权法院上诉。
拉锯战在中秘之间，围绕3个法院司法体系展开。工作组来回八次才最终使案件尘埃落定。中国驻秘鲁大使贾桂德在纪录片《红色通缉》中说，“20个机构参与，秘鲁经历了两届政府，11任司法部长，12任内政部长，对于（中国驻）秘鲁使馆来说，经历了4任大使，4任参赞。”
据中国人大网报道，截至目前，中国已和八十多个国家缔结了引渡条约，但和主要欧美发达国家尚未签署引渡条约。而中国大部分腐败官员外逃地都是没有签约的国家。
2020年，中纪委网站发文称，美国是中国外逃腐败分子最集中国家。截止到2020年，尚未归案的40名“百名红通人员”中，仍有20人藏在美国。
而随着国际环境发生变化，任建明认为，“我们通过民间出访或者劝返的方式势必会遭到阻碍。”
尽管中国已加入多个国际条约。“不过实践中，中国对国际条约的利用率却比较低。”彭新林告诉南方周末记者。
数据显示，2003年至2013年，司法部共接收外国提出的各类刑事司法协助请求1200余件，但司法部代表我国向外国提出的刑事司法协助请求不足100件。
“近几年尽管有所改观，但仍显示出我国办案机关利用国际刑事司法协助条约开展国际合作明显不足的问题。”彭新林说。
和其他国家展开合作的同时，中国也在加紧修法。2012年刑诉法增设“违法所得没收程序”，即可以在犯罪嫌疑人尚未到案的情况下没收其违法所得。
2018年，全国人大常委会通过了国际刑事司法协助法，从而规范国际刑事司法协助的开展。同年，中国刑诉法在修订时又增设了刑事缺席审判程序，即法院在被告人不出庭的情况下，依照法定程序对案件进行审理和判决。
2020年，潜逃境外19年未归的程三昌成为适用缺席审判程序第一人，目前该案正在审理中。
在张磊看来，缺席审判程序的具体适用规则还需进一步明确。比如，缺席审判程序应当是在外逃人员实在难以追回时，所采取的最后措施。而且即便在缺席审判启动甚至判决后，如果外逃人员自愿回国投案，那么在重新审判的时候还可以考虑将其认定为自首，这样才有利于最终把外逃人员追回来接受惩罚。
张磊进一步建议，中国的引渡法自2000年修订后，就再没修订过。考虑到包括引渡在内的国际刑事司法合作迅速发展、监察体制改革等因素，应该适时修订引渡法。
除了涉及国内法律，追逃追赃工作还涉及复杂的国际司法合作规则。在一位不愿具名的学者看来，下一步，在完善法律和探索多种国际执法司法合作途径的同时，还需重视队伍建设，提高办案人员法治意识，不能认为将外逃人员追回即可，而忽视了追逃措施是否依法。