秦汉时期，正是封建制度开始的时期，这时候虽然还可以看到分封制度的影子，但是朝廷下辖基本已经改为了郡县制度。秦朝时期，虽然没有刺史、州牧的官职，但是却出现了这两个官职的前身，也就是监郡御史，负责监察郡县的情况。等到秦朝灭亡后，汉朝延续了部分秦朝的制度，其中就包括监察制度。
汉初时期，文帝命丞相另派人员出刺各地。这个时期，监郡御史代理朝廷巡查各地郡县，负责检查各郡县的治理情况。这个时候，刺史的正式官名还没有出现，也没有划分州部，也就没有州牧一说。
汉武帝时期设置十三州部，每部设一刺史，以六百石官监察包括二千石的太守在内的地方官。所谓的部，就是此时的监察区域，刺史为这个区域的监察官。刺史虽然俸禄只有六百石，但是权利极大，就连两千石级别的太守都可监察。
到了汉武帝晚年，酷吏横行，造成西汉中期的混乱加剧。因此，为了维护皇权、澄清吏治，刺史制度在昭宣时期得到了进一步的发展，其权利进一步放大。这时候的刺史虽然主要职责还是监察，但却可以干预地方军政事务，包括镇压叛乱、安置流民等。
到了汉成帝绥和元年（前8年），州牧出现了，不过这职位是为了替代刺史而出现的。汉成帝将刺史改称州牧，其职权进一步扩大，由监察官变为地方军事行政长官。也就是说，本来不能常驻州郡的刺史，成了州牧之后就成了各州牧的最高行政长官。
到了王莽时期，州牧的权利进一步加大，不仅是一州的行政长官，还彻底掌管了地方的军务。他们有权动用军队进攻少数民族，也有权率军镇压国内的武装暴动。当时，王莽不仅给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号，放任他们行使军权。
东汉光武帝建武十八年（42年），依旧制州牧又改回了刺史，但全国只设十二人，各州一人，余一州隶司隶校尉，变西汉刺史无固定治所为各有驻地。此时虽然叫做此时，但是却有着州牧的权利，这为东汉末年的地方割据埋下了伏笔。
汉灵帝时期，为镇压农民起义，再设州牧，并提高其地位，居郡守之上，掌一州之军政大权。这以后的刺史，开始逐步地方官化，有的甚至成为地方割据势力。如汉末刘表为荆州牧，袁绍为冀州牧，都等于割据政权。
再以后，历代设都督、总管、节度使等，州牧之名即废。
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