中国城市更新大潮渐起，珠三角如何先行一步？

走在人潮涌动的广州永庆坊，西关大屋与网红咖啡店相得益彰；步入古色古香的佛山岭南新天地，“修旧如旧”的步行街风情万种；坐落于深圳福田CBD的文天祥纪念馆，让人看到城中村的新生……

“老城市”离开破损的外壳，焕发新的活力，这是珠三角不少城市正在发生的故事。这些看似无关的画面，都有一个共同的背景——广东“三旧”改造，即城市更新。

在广东“三旧”改造协会出具的十大典型案例，全部都来自珠三角。

5月3日，全日阴天不时还下起了霏霏细雨，但不稳定的天气没能浇灭人们逛街的热情。从中午开始，荔枝湾永庆坊便热闹起来，打着伞拖着箱的外来游客挤满永庆坊，地方小食吃店更是人们流连忘返的地方。 南方日报记者 吴伟洪 摄

中国城市化水平突破60%，城市发展进入提质增效的关键期。今年3月发布的“十四五”规划，明确提出“实施城市更新行动”。在可预见的将来，以“三旧”改造为核心的城市更新理念，仍将是中国城市建设的关键词。

先发地区的必答题

微观经济学一个核心理念是资源配置。中国改革开放之初，就是实现了对土地、劳动力资源的优化配置。

改革开放之初，“三来一补”本质上是对土地的优化配置——通过外资和技术，提高土地GDP产值。

2008年金融危机爆发，珠三角走到了一个粗放型发展模式难以为继，产业发展从量变到质变的临界点。

土地资源的粗放利用，给珠三角带来最大的警示，除了加快产业转型升级，更核心的问题浮出水面：必须让土地发挥更大的价值。

东南亚人力成本优势凸显，加上国家层面的战略预判，促成面对土地资源趋近饱和的广东，把目光投向了存量用地——旧城镇、旧厂房、旧农村。

珠三角率先启动“三旧”改造，并非广东“独舞”，而是顶层设计与基层创新、外部环境与内部环境共同促成的结果。

2008年，广东省政府和国土资源部合作共建节约集约用地试点示范省，以“三旧”改造为代表的城市更新，是其中的一块重要内容和政策创新。

通过“三旧”改造，实现腾笼换鸟，一来遵从了产业发展从低级向高级的规律，淘汰落后产业，实现产业转型升级。另一方面，新增的建设用地，可以加大绿化、公共设施配备，提升城市品质。

“摸着石头过河”

当国家把这个光荣而艰巨的任务交给广东，可谓正当其时。借助“三旧”改造领域突破，将极大缓解珠三角发展面临的空间不足的挑战。但面临的困难，也显而易见。

对旧城、旧厂、旧村的存量用地改造，权属清晰是实施改造的前提。然而，大量“三旧”改造用地，属于历史用地，没用办理确权登记。加上利益主体众多，“钉子户”阻挠改造推进的案例时有发生。

佛山作第一个"三旧"改造试点示范市，组织编制《佛山市“三旧”改造专项规划（2010—2015）》，成为广东省最早编制、最早批准、最早实施的“三旧”改造规划。

面对“三旧”改造存在政策依据不足、实施路径不清晰、成本与收益难以测算等问题，珠三角为主的广东先发地区，加快“三旧”改造探索步伐。

广佛商贸城项目前身，是南海大沥镇废旧塑料回收企业集聚地。通过土地确权、土地置换、三地整合、集体用地转为国有用地等方式，加快推进片连片集约开发。如今，这里已建成集展贸经济、总部经济、楼宇经济等都市型经济及休闲人居的产、城、人融合的现代商贸区。

禅城祖庙中心岭南天地。来源：禅城发布

回头看，通过“三旧”改造，猎德村成为国家中心城市的CBD，永庆坊成为国家级4A景区、佛山废旧塑料回收企业集聚地，成为产城融合现代商贸区……看似“一气呵成”，背后是“摸着石头过河”，蹚出“市场化”与“法治化”并行，兼顾效率与公平的新路。

数据显示，2008年至2020年，广东累计完成旧村庄改造面积20.49万亩。实施改造后，村集体收入约为改造前的3.4倍，村容村貌也显著提升。

珠三角各城市改造模式虽有不同，但均积极引入专业的房地产企业。针对收益分配焦点问题，明确集体和国有土地混合改造等具体操作办法，缩小“工改商”“工改居”与“工改工”项目的收益差，促进各类项目均衡推进。

协商磨合形成的收益分享机制，实现多方共赢局面，推动城市更新的理念从初步探索向全面有机更新，从政府主导到社会多元主体参与转变。

因为试点早，成效显著，2013年，国土资源部将广东“三旧”改造（城市更新）经验向上海、 浙江等10省市推广，掀起国内城市更新风潮。

探索可复制的旧改经验

一项改革探索是否具有呈现，要看成效。从数据上看，广东“三旧”改造是成绩斐然的。

从产业升级角度看，启动“三旧”改造以来，广东产业结构调整项目占改造项目总数的53.43％。新增的建设用地，被用来重点培育新一代电子信息、绿色石化、智能家电、汽车产业等战略性支柱产业集群，实现“腾笼换鸟”。

从空间释放角度看，从2008年至2020年12月底，广东累计实施“三旧”改造92.6万亩，新增3130平方公里建设用地，推动单位面积上GDP产出从2008年的2.1亿元/平方公里，提高到2018年4.6亿元平方公里，提高了123％。

与此同时，为全省提供了城市基础设施、公益性事业项目及公共绿地等用地11.58万亩。

亮眼的成绩与可复制的经验，离不开形成高质量发展的体制机制。

改造后的琶洲村牌坊。祝桂峰 摄

针对历史文化街区空间的不同特点，广州运用“绣花功夫”的精细化设计区别对待，推动《广州市城市更新“混合改造”项目实施操作指引》《旧城混合改造项目成本核算指引》等一批文件出台。

如果把目光聚焦珠三角，体制机制的创新更为“震撼”——2009年以来，珠三角9市就颁布了1598份"三旧"改造相关文件。

随着2020年，全国“三旧”改造（城市更新）领域首部省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》正式通过，标志着广东旧改法治建设进入新阶段。

“办法”现实意义在于，对旧改规划、协议出让、出让收入返还补偿产权人、土地整合等“三旧”改造的热点、争议点问题，给出了权威解释。

十年树木。正是因为了广东前期卓有成效的探索与实践，制定了大批法规文件，推动“城市更新”这一理念，被正式写入国家“十四五”规划中。

珠三角“旧改”的启示

“三旧”改造起步于2008年，当时这项政策面临的发展现实是，原有“村村点火，户户冒烟”的粗放型发展模式难以为继，迫切要为已经积累发展要素配置新的资源。如今评价“三旧”改造，不仅解决了当时迫切想要解决的问题，还带来许多附加的改革收益。

有人问，“三旧”改造带动的城市更新写入“十四五”规划的底层逻辑是什么？

南方城市智库认为，在十多年来的探索实践中，珠三角“三旧”改造探索要义在于，厘清了政府与市场的边界，激发了开发主体与社区居民的积极性，促进了资源的优化配置，撬动珠三角庞大的城市更新系统。

究其根本，是广东立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展的有益探索。

从推广意义看，足够多的城市类型“三旧”改造样本——既有广深这样的特大城市，也有佛山、东莞这样制造业底色鲜明的城市，以及珠海这样“小而美”的城市，经验可复制性显著增强；

其次，为避免把“三旧”改造变成房地产投资，佛山、东莞推出一系列的产业扶持措施，包括资金奖励、专项基金 扶持、税费返还等，有着经过实践检验有效“三旧”改造相关文件支撑。以东莞市为例，多次出台为“工改工”实行绿色通道，简化审批手续的支持政策。

截至2020年底，广东累计投入“三旧”改造资金1.95万亿元，社会资本占比稳居86%以上，吸引了包括佳兆业、华润置地、万科、卓越等中国百强房企目光，提升了改造的效率，减轻了资金压力。

发端于珠三角的“三旧”改造成功案例与可借鉴的文件，深入挖潜中国城镇化红利，进一步提升了城市的人气与流量、产业与产值，内涵与品质，更深刻体现了中国改革的方向——使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的深刻内涵。对于实现全面小康社会，目标高质量发展的中国而言，有着重要的意义。

如今，广州通过统筹推进“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造、“三园” 转型、“三乱”整治等城市更新九项重点工作，走出了超大城市有机更新的路径。

城市更新，也已经被北京、上海、深圳等超大城市列为“十四五”规划中的一项重要工作。从珠三角走出的市场化与法治化的联手，效率与公平兼顾的城市更新，已经被一再实践与创新，体现了广东作为改革开放排头兵、先行地、实验区的重要价值。

但我们也应看到，由于城市的重要性、复杂性、生长性、多样性等特质，已经积累的经验，也需要根据实际面对的问题与挑战，作出与时俱进相应调整，适应中国城镇化的伟大历史进程。

【南方日报记者】 朱紫强

出品：南方城市智库

【作者】 朱紫强

珠三角观察