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中国城市更新大潮渐起,珠三角如何先行一步?

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走在人潮涌动的广州永庆坊,西关大屋与网红咖啡店相得益彰;步入古色古香的佛山岭南新天地,“修旧如旧”的步行街风情万种;坐落于深圳福田CBD的文天祥纪念馆,让人看到城中村的新生……

“老城市”离开破损的外壳,焕发新的活力,这是珠三角不少城市正在发生的故事。这些看似无关的画面,都有一个共同的背景——广东“三旧”改造,即城市更新。

在广东“三旧”改造协会出具的十大典型案例,全部都来自珠三角。


5月3日,全日阴天不时还下起了霏霏细雨,但不稳定的天气没能浇灭人们逛街的热情。从中午开始,荔枝湾永庆坊便热闹起来,打着伞拖着箱的外来游客挤满永庆坊,地方小食吃店更是人们流连忘返的地方。 南方日报记者 吴伟洪 摄


中国城市化水平突破60%,城市发展进入提质增效的关键期。今年3月发布的“十四五”规划,明确提出“实施城市更新行动”。在可预见的将来,以“三旧”改造为核心的城市更新理念,仍将是中国城市建设的关键词。


先发地区的必答题

微观经济学一个核心理念是资源配置。中国改革开放之初,就是实现了对土地、劳动力资源的优化配置。

改革开放之初,“三来一补”本质上是对土地的优化配置——通过外资和技术,提高土地GDP产值。

2008年金融危机爆发,珠三角走到了一个粗放型发展模式难以为继,产业发展从量变到质变的临界点。

土地资源的粗放利用,给珠三角带来最大的警示,除了加快产业转型升级,更核心的问题浮出水面:必须让土地发挥更大的价值。


东南亚人力成本优势凸显,加上国家层面的战略预判,促成面对土地资源趋近饱和的广东,把目光投向了存量用地——旧城镇、旧厂房、旧农村。

珠三角率先启动“三旧”改造,并非广东“独舞”,而是顶层设计与基层创新、外部环境与内部环境共同促成的结果。

2008年,广东省政府和国土资源部合作共建节约集约用地试点示范省,以“三旧”改造为代表的城市更新,是其中的一块重要内容和政策创新。

通过“三旧”改造,实现腾笼换鸟,一来遵从了产业发展从低级向高级的规律,淘汰落后产业,实现产业转型升级。另一方面,新增的建设用地,可以加大绿化、公共设施配备,提升城市品质。


“摸着石头过河”

当国家把这个光荣而艰巨的任务交给广东,可谓正当其时。借助“三旧”改造领域突破,将极大缓解珠三角发展面临的空间不足的挑战。但面临的困难,也显而易见。

对旧城、旧厂、旧村的存量用地改造,权属清晰是实施改造的前提。然而,大量“三旧”改造用地,属于历史用地,没用办理确权登记。加上利益主体众多,“钉子户”阻挠改造推进的案例时有发生。

佛山作第一个"三旧"改造试点示范市,组织编制《佛山市“三旧”改造专项规划(2010—2015)》,成为广东省最早编制、最早批准、最早实施的“三旧”改造规划。

面对“三旧”改造存在政策依据不足、实施路径不清晰、成本与收益难以测算等问题,珠三角为主的广东先发地区,加快“三旧”改造探索步伐。

广佛商贸城项目前身,是南海大沥镇废旧塑料回收企业集聚地。通过土地确权、土地置换、三地整合、集体用地转为国有用地等方式,加快推进片连片集约开发。如今,这里已建成集展贸经济、总部经济、楼宇经济等都市型经济及休闲人居的产、城、人融合的现代商贸区。


禅城祖庙中心岭南天地。来源:禅城发布

回头看,通过“三旧”改造,猎德村成为国家中心城市的CBD,永庆坊成为国家级4A景区、佛山废旧塑料回收企业集聚地,成为产城融合现代商贸区……看似“一气呵成”,背后是“摸着石头过河”,蹚出“市场化”与“法治化”并行,兼顾效率与公平的新路。

数据显示,2008年至2020年,广东累计完成旧村庄改造面积20.49万亩。实施改造后,村集体收入约为改造前的3.4倍,村容村貌也显著提升。

珠三角各城市改造模式虽有不同,但均积极引入专业的房地产企业。针对收益分配焦点问题,明确集体和国有土地混合改造等具体操作办法,缩小“工改商”“工改居”与“工改工”项目的收益差,促进各类项目均衡推进。

协商磨合形成的收益分享机制,实现多方共赢局面,推动城市更新的理念从初步探索向全面有机更新,从政府主导到社会多元主体参与转变。

因为试点早,成效显著,2013年,国土资源部将广东“三旧”改造(城市更新)经验向上海、 浙江等10省市推广,掀起国内城市更新风潮。


探索可复制的旧改经验

一项改革探索是否具有呈现,要看成效。从数据上看,广东“三旧”改造是成绩斐然的。

从产业升级角度看,启动“三旧”改造以来,广东产业结构调整项目占改造项目总数的53.43%。新增的建设用地,被用来重点培育新一代电子信息、绿色石化、智能家电、汽车产业等战略性支柱产业集群,实现“腾笼换鸟”。

从空间释放角度看,从2008年至2020年12月底,广东累计实施“三旧”改造92.6万亩,新增3130平方公里建设用地,推动单位面积上GDP产出从2008年的2.1亿元/平方公里,提高到2018年4.6亿元平方公里,提高了123%。

与此同时,为全省提供了城市基础设施、公益性事业项目及公共绿地等用地11.58万亩。

亮眼的成绩与可复制的经验,离不开形成高质量发展的体制机制。


改造后的琶洲村牌坊。祝桂峰 摄

针对历史文化街区空间的不同特点,广州运用“绣花功夫”的精细化设计区别对待,推动《广州市城市更新“混合改造”项目实施操作指引》《旧城混合改造项目成本核算指引》等一批文件出台。

如果把目光聚焦珠三角,体制机制的创新更为“震撼”——2009年以来,珠三角9市就颁布了1598份"三旧"改造相关文件。

随着2020年,全国“三旧”改造(城市更新)领域首部省级政府规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》正式通过,标志着广东旧改法治建设进入新阶段。

“办法”现实意义在于,对旧改规划、协议出让、出让收入返还补偿产权人、土地整合等“三旧”改造的热点、争议点问题,给出了权威解释。

十年树木。正是因为了广东前期卓有成效的探索与实践,制定了大批法规文件,推动“城市更新”这一理念,被正式写入国家“十四五”规划中。


珠三角“旧改”的启示

“三旧”改造起步于2008年,当时这项政策面临的发展现实是,原有“村村点火,户户冒烟”的粗放型发展模式难以为继,迫切要为已经积累发展要素配置新的资源。如今评价“三旧”改造,不仅解决了当时迫切想要解决的问题,还带来许多附加的改革收益。

有人问,“三旧”改造带动的城市更新写入“十四五”规划的底层逻辑是什么?

南方城市智库认为,在十多年来的探索实践中,珠三角“三旧”改造探索要义在于,厘清了政府与市场的边界,激发了开发主体与社区居民的积极性,促进了资源的优化配置,撬动珠三角庞大的城市更新系统。

究其根本,是广东立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,推动高质量发展的有益探索。

从推广意义看,足够多的城市类型“三旧”改造样本——既有广深这样的特大城市,也有佛山、东莞这样制造业底色鲜明的城市,以及珠海这样“小而美”的城市,经验可复制性显著增强;

其次,为避免把“三旧”改造变成房地产投资,佛山、东莞推出一系列的产业扶持措施,包括资金奖励、专项基金 扶持、税费返还等,有着经过实践检验有效“三旧”改造相关文件支撑。以东莞市为例,多次出台为“工改工”实行绿色通道,简化审批手续的支持政策。


截至2020年底,广东累计投入“三旧”改造资金1.95万亿元,社会资本占比稳居86%以上,吸引了包括佳兆业、华润置地、万科、卓越等中国百强房企目光,提升了改造的效率,减轻了资金压力。

发端于珠三角的“三旧”改造成功案例与可借鉴的文件,深入挖潜中国城镇化红利,进一步提升了城市的人气与流量、产业与产值,内涵与品质,更深刻体现了中国改革的方向——使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的深刻内涵。对于实现全面小康社会,目标高质量发展的中国而言,有着重要的意义。

如今,广州通过统筹推进“三旧”(旧城镇、旧厂房、旧村庄)改造、“三园” 转型、“三乱”整治等城市更新九项重点工作,走出了超大城市有机更新的路径。


城市更新,也已经被北京、上海、深圳等超大城市列为“十四五”规划中的一项重要工作。从珠三角走出的市场化与法治化的联手,效率与公平兼顾的城市更新,已经被一再实践与创新,体现了广东作为改革开放排头兵、先行地、实验区的重要价值。

但我们也应看到,由于城市的重要性、复杂性、生长性、多样性等特质,已经积累的经验,也需要根据实际面对的问题与挑战,作出与时俱进相应调整,适应中国城镇化的伟大历史进程。

【南方日报记者】 朱紫强

出品:南方城市智库

【作者】 朱紫强

珠三角观察

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