水与冲突：淡水资源与国际安全

Gleick, P. 1993 Water and conflict: fresh water resources and international security. International Security. 18(1)：79-112.

淡水是一种重要的资源，是所有生态和社会活动的组成部分，包括食品和能源生产、运输、废物处理、工业发展和人类健康。然而，淡水资源分布不均、不规则，世界上一些地区极度缺水。随着我们进入二十一世纪，随着人口的增长，随着生活水平的提高，对淡水的需求增加，水和供水系统越来越可能成为军事行动的目标和战争工具，随着全球气候的变化，水的供应和需求变得更加困难和不确定。本文概述了水与冲突之间的联系，并提出了一些问题和信息，使人们能够评估何时何地最有可能发生与水有关的冲突。还介绍了降低此类冲突风险的工具，以及对决策者的建议。

在水资源短缺的地方，对有限供应的竞争可能导致各国将获得水资源视为国家安全问题。历史上充满了关于共享淡水资源的竞争和争端的例子。下面，我将描述水资源在历史上如何成为国／州际冲突（interstate conflict）的目标，以及它们如何被用作战争工具。接下来，我将解释为什么淡水分布不均以及当前人口和发展趋势表明，水将成为国／州际政治（包括暴力冲突）中日益突出的因素。使分析更为复杂的是数据的不完整性，以及全球气候变化在水资源供需中的作用越来越不确定。然而，政策制定者应更多地意识到水问题引起或加剧的潜在冲突，以及国际机构如何减轻或避免一些可能的冲突。

我们如何预测这种冲突何时何地发生？许多河流、湖泊和地下含水层由两个或两个以上的国家共享。这一地理事实已经导致了争端共享水域地缘政治现实，包括尼罗河，中东约旦河和幼发拉底河；南亚的印度河、恒河和雅鲁藏布江；美洲的科罗拉多、格兰德河和巴拉那河。我建议采用若干定量指标来衡量各国在与水有关的冲突中的脆弱性。考虑到这些指数的不确定性，在南亚和中亚、中欧和中东的部分地区，紧张局势似乎特别可能出现，那里与水有关的冲突的历史已经追溯到5000年前。

如果我们没有缓解问题的工具，那么识别潜在的问题领域就没有什么用。解决与水有关的争端的国际法必须发挥重要作用，我在这里概述了在制定国际共有水资源管理原则方面的最新进展。他们的优点和缺点也被评估，连同他们处理各种不确定性的能力，这些不确定性将越来越主导州际水资源争端。并非所有的水资源纠纷都会导致暴力冲突；事实上，大多数都会导致谈判、讨论和非暴力解决。但在世界某些地区，如中东、南亚和中亚，水是一种稀缺资源，对经济和农业发展日益重要。在这些地区，水正在演变成一个“高度政治化”的问题，与水有关的暴力事件发生的可能性正在增加。政策制定者和军方应警惕因水而发生暴力冲突的可能性，以及国际水法和区域水事条约中可能发生的变化，这些变化可以得到实施，以尽量减少在这一重要和不可替代资源上发生此类冲突的可能性和后果。

环境、资源与国际安全

“生态”或“环境”安全已成为当今国际安全研究领域最具争议性和刺激性的问题之一。环境与国际冲突与合作的关系正引起从军事到政治、从地方到全球多个层面的关注。虽然“安全”的非军事方面的概念并不新鲜，但在过去五年中，这一概念得到了广泛关注，这主要是由于人们对国际环境问题的兴趣与日俱增以及冷战的消退。现已认识到若干具有国际政治影响的新的和巨大的环境威胁，其中包括滥用和退化基本商品和服务，例如臭氧层和我们的全球气候所提供的商品和服务，以及各国在资源使用方面日益不平等。这种情况反过来导致了一场激烈的辩论，讨论是否需要明确纳入环境关切的新的安全定义。

这一论点隐含的概念是，由于环境、资源和政治因素的综合作用，地方或区域不稳定可能升级到国际一级，并可能成为暴力。因此，必须澄清辩论的条件，查明和分析环境变数威胁安全的情况。

关于资源和环境问题在影响国际安全方面所起的作用存在一些争议，但是，许多争论源于对“安全”的不同定义，以及对具体的分析方法和解决冲突的方法是否适用于具有环境根源的问题的分歧。就本条而言，威胁安全问题包括资源和环境问题，这些问题会降低生活质量，导致次国家或民族团体之间的竞争和紧张关系加剧。在更极端的情况下，这可能导致暴力冲突，尽管并非所有安全威胁都有暴力成分。虽然这种方法比传统的国际安全分析涵盖了更广泛的问题，但毫无疑问，资源和环境问题在国际政治甚至战争中发挥着越来越重要的作用。例子不胜枚举：1992年联合国环境与发展会议（环发会议）的筹备工作包括就环境与发展在贸易、对外援助和其他国际安排中的作用进行特别有争议的高级别国际谈判；《保护臭氧层国际条约》涉及发达国家和发展中国家，并就在产品开发、货物和信息贸易以及对贫穷国家的补偿等方面采取强有力行动达成了前所未有的协议环境问题在美墨自由贸易协定的谈判和辩论中发挥了重要作用；而最近的波斯湾战争有着深刻而普遍的环境和资源根源。

在过去几年中，这种更广泛的安全概念已经得到了政策界和军事界的广泛接受，1992年美国总统大选将决策者提升到了政府的最高级别，他们了解环境、州际政治和国际政治之间的明确联系。安全分析师现在的焦点必须是资源相关冲突何时何地可能出现，而不是环境问题是否会导致不稳定和冲突。冲突有许多可能的层次和规模：村庄一级的地区争端、国家政治分区内的争端、两个国家之间的边界争端，或涉及许多可能不共享边界的国家的摩擦。这些冲突可能是政治或经济冲突；他们可能是外交或暴力。最近的经验表明，冲突更可能发生在地方和区域一级以及发展中国家，在这些国家，共同财产资源对生存可能更为关键，也不太容易被取代或补充。然而，对安全的环境威胁仍将受到特定国家或地区经济、文化和社会政治因素的影响。

共享水资源的地缘政治

与水有关的争端由来已久，从获得充足供水的冲突到战争期间蓄意攻击供水系统。水和供水系统一直是战争的根源和工具。由于政治和军事原因，共用水源的供应被切断。水源一直是军事扩张的目标之一。水资源使用的不公平是地区和国际摩擦和紧张的根源。随着不断增长的人口对农业、工业和经济发展需要更多的水，这些冲突将持续下去，在某些地方会变得更加激烈。虽然存在各种区域和国际法律机制来缓解与水有关的紧张局势，但这些机制从未得到解决许多水问题冲突所需的国际支持或关注。事实上，越来越多的证据表明，现有的国际水法可能无法处理当前和未来问题的压力。除了改进这一领域的国际法外，联合国和国际援助机构还努力确保获得清洁饮用水和适当的卫生设施可以减少对有限的水供应的竞争以及广泛的水传播疾病的经济和社会影响。在水资源共享的地区，第三方通过联合国机构或区域委员会参与解决水资源争端，也可以有效地结束冲突。

州际冲突是由许多因素引起的，包括宗教活动、意识形态争端、边界争端和经济竞争。尽管我在这里认为，资源和环境因素在此类争端中发挥着越来越大的作用，但很难理清冲突的许多相互交织的原因。本节确定了几类与水有关的争端，并简要介绍了每类争端的历史例子。这些类别并非完全无关；在一些地区，水可能在促成区域冲突方面发挥多重作用。然而，这些类别确实提供了一种有用的方式，不仅可以思考水资源冲突可能如何产生，而且可以思考如何防止冲突。

水资源作为军事和政治目标

近年来学术界对国际安全分析的重点一直是地缘政治或现实主义政治，强调权力政治的概念是冲突的根源。即使在这一层面上的分析，如果资源是一个国家权力的决定性因素，资源作为军事行动目标的作用也得到承认。拥有或控制另一国石油的动力往往是二十世纪军事行动的目标，包括日本在第二次世界大战中的行动，福克兰群岛的冲突和最近的波斯湾战争。尽管石油和其他矿物等不可再生资源更为典型地是传统国际安全分析的重点，但如果水提供经济或政治力量的来源，即使是水也能融入这一框架。在这种情况下，确保用水为战争提供了理由，供水系统可以成为军事作战的目标。

使水成为战略竞争来源的特征有：（1）稀缺程度，（2）多个地区或州共享供水的程度，（3）流域国的相对权力，以及（4）获得替代淡水资源的便利性。在淡水供应具有战略意义的地区，最明显的例子或许是中东。

中东地区有许多意识形态、宗教和地理纠纷，也极为干旱。即使是中东地区水资源相对广泛，如尼罗河、底格里斯河和幼发拉底河流域，也面临着日益增加的人口、灌溉和能源压力。该地区的每一条主要河流都跨越国际边界。

早在公元前七世纪，亚述的阿什都巴利就控制了水井，这是他对阿拉伯沙漠战争战略的一部分。“在现代，这个地区最紧迫的水冲突集中在约旦河流域的控制上。自1948年以色列成立以来，该地区发生了激烈的国际冲突，约旦河沿岸争端是目前冲突的一个组成部分。尽管按照国际标准，约旦是一条小河，但它的流域被几个敌对国家（约旦、叙利亚、以色列和黎巴嫩）共享，政治和军事动态极不稳定，而且几乎没有其他水源。直接导致1967年战争的因素之一是阿拉伯联盟成员国在1960年代初期试图将约旦河的源头从以色列转移出去。以色列前总统列维·埃什科尔宣称，“水是以色列的生命问题，因此“以色列将采取行动确保水继续流动，；在1967年的阿以战争中，以色列占领了约旦河的大部分源头，确保了更可靠的供水，并剥夺了约旦相当一部分的可用水。今天，以色列所依赖的地下水约占40%，其可持续年总产水量的33%以上来自于1967年战争中占领的领土。事实上，自1967年以来，以色列用水的几乎全部增长都来自西岸和约旦河上游。

此外，尼罗河还是一条国际河流，在该地区具有巨大的重要性，随着该地区对水的需求激增，对尼罗河的控制也越来越有争议。尼罗河流经北非一些最干旱的地区，对埃及和苏丹的农业生产至关重要。埃及97%的水来自尼罗河，超过95%的尼罗河径流量来自埃及以外的地区，分布在流域的其他8个国家：苏丹、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、布隆迪、乌干达、坦桑尼亚和扎伊尔。1959年签署的一项条约解决了一些重要问题，但只有埃及和苏丹这两个国家进行了谈判和签署，其他上游国家进一步开发水资源可能会减少对埃及的供应，并大大加剧干旱，这增加了紧张局势的可能性。埃及极易受到有意减少尼罗河流量的影响，尽管埃及迄今在军事上的立场更为强硬，并表示愿意以武力进行干预，以防止任何流量中断。1979年，安瓦尔·萨达特总统说，“唯一能使埃及再次陷入战争的是水。”最近，埃及外交部长布特罗斯·布特罗斯·加利（现任联合国秘书长）说，“我们地区的下一场战争将是尼罗河水，虽然这些言论部分反映了政治辞令，但也表明了尼罗河对埃及的重要性。

水资源系统作为战争工具

虽然通常的战争工具是军事毁灭性武器，但水资源系统作为进攻性武器和防御性武器的使用也有着悠久的历史。在升级为军事侵略的政治冲突中，水资源系统经常成为战争的目标和工具。虽然淡水资源是可再生的，但实际上它们是有限的，分布不均的，经常受到一个国家或集团的实质性控制。在这种情况下，将水用于政治或军事目的的诱惑可能是不可抗拒的。甚至认为获得淡水可以被另一个国家用作政治工具的看法也可能导致暴力。

公元前689年，亚述的西拿基立毁灭了巴比伦，作为对他儿子之死的报应，他故意毁坏了通往城市的供水管道。后来巴比伦的尼布甲尼撒用一套管道系统来保卫城市：

为了加强巴比伦的防御，我在底格里斯河两岸和幼发拉底河两岸的上方筑起了一道坚固的土堤。伯尔尼龙和我用浩瀚的海水包围了这座城市，水面波涛汹涌，宛如大海。

在本世纪，水电站大坝在第二次世界大战期间遭到轰炸，鸭绿江上为朝鲜和中国服务的中央水坝在朝鲜战争期间遭到袭击，伊朗声称在1981年7月轰炸了库尔德斯坦的一个水电站，使伊拉克大部分地区停电。越南北部的灌溉供水系统在1960年代末被美国轰炸。上世纪50年代，当叙利亚试图阻止以色列建造国家输水管道（一条向以色列南部供水的引水渠）时，非军事区内爆发了战斗；60年代中期，当叙利亚试图转移约旦河源头时，以色列使用了武力，包括对改道设施的空袭，以阻止其建设和运营。这些军事行动导致了导致1967年战争的紧张局势。

最近，在1991年的波斯湾战争中，双方都以水坝、海水淡化厂和输水系统为目标。科威特的大部分海水淡化能力被撤退的伊拉克人摧毁，1992年年中，伊拉克人在重建巴格达的现代供水和卫生系统方面仍面临严重问题，这一系统在战争期间被蓄意摧毁。据报道，1993年初，萨达姆·侯赛因在试图平息反对他的政府的声音时，毒害并耗尽了南部什叶派穆斯林的水源。1993年1月下旬，前南斯拉夫第二大水坝佩鲁卡大坝，在内战中被蓄意摧毁。例如，随着供水和供水系统在缺水地区的价值日益增加，它们作为军事目标的价值也在增加。

1986年，朝鲜宣布计划在韩国首都首尔上游汉江的一条支流上修建金刚山水电站大坝，这个问题出现了一个奇怪的转折。这让韩国担心，大坝可能被用作破坏供水或破坏该地区生态平衡的工具，甚至可能在发生敌对行动时被用作蓄意攻击性武器。韩国军事分析人士预测，朝鲜蓄意摧毁汉江大坝可能被用作淹没首尔的军事武器，大坝全部内容物的突然释放将使汉江流经首尔时的水位升高50多米，足以摧毁汉江大部分地区。韩国向朝鲜政府提出了停止建设的正式要求，并在首尔上空修建了一系列堤坝和淤地坝，试图减轻可能造成的影响。

在中东，幼发拉底河上的水电和农业发展一直是国际上相当关注的问题。这条河从土耳其南部的山区流经叙利亚，流向伊拉克，然后流入波斯湾。叙利亚和伊拉克都严重依赖幼发拉底河的饮用水、灌溉、工业用途和水力发电，并关切地看待任何上游发展。1974年，伊拉克威胁要轰炸叙利亚的al-Thawra大坝；它在边境集结了军队，声称大坝减少了流向伊拉克的水流。最近，土耳其实施了一项雄心勃勃的供水计划，以增加水力发电量，并灌溉另外200万公顷土地。1990年，土耳其完成了阿塔蒂尔克大坝的建设，这是该国计划修建的21座大坝中（GAP）最大的一座，并中断了一个月幼发拉底河的流量，以部分填补水库。尽管土耳其提前发出了临时停产的警告，叙利亚和伊拉克都抗议土耳其现在有了可以用来对付他们的水武器。事实上，1990年中期，土耳其总统图尔古特·奥扎尔威胁要限制流向叙利亚的水，迫使叙利亚撤回对在土耳其南部活动的库尔德叛军的支持。虽然土耳其政客后来否认了这一威胁，但叙利亚官员认为，土耳其已经将其对幼发拉底河源头的控制权用于政治目的，而且可以再次这样做。土耳其的项目完成后，幼发拉底河流向叙利亚的流量可能会减少40%，对伊拉克的影响高达80%。

从能力到实现，有时只是一小步。波斯湾冲突初期，政治和军事战略家注意到土耳其有能力切断幼发拉底河的水流，即使是暂时的，联合国曾在幕后讨论过利用幼发拉底河上的土耳其水坝剥夺伊拉克相当一部分淡水供应，以应对其入侵科威特的行为。尽管从未采取过此类行动，但“水武器”的威胁再次得到了明确的说明。

资源不平等与水资源开发的影响

由于资源分配和使用的不公平，富国和穷国之间的紧张关系日益加剧。虽然对资源与州际冲突之间的联系感兴趣的政治科学家们的注意力大多集中在稀有金属和石油等不可再生矿产资源上，但水等一些可再生资源也遭受着巨大的分配不均，未来可能对国际和平构成相当的风险。不像稀有金属，水很难在经济上重新分配。与油不同，水没有替代品。

在一些地区，水资源的可利用率正接近最低需水量的极限——马林·法尔肯定义的所谓“水屏障”。法尔肯马克确定了水资源可利用率水平，低于该水平将对发展产生严重制约。法尔肯马克将这一水平定为每年每百万立方米的水就有1000至2000人。在快速发展的半干旱国家和地区，尽管努力减少浪费和改变优先权，但最终还是会达到供应限制。毫无疑问，全世界的用水效率都可以得到极大的提高，在耗水部门和节水部门之间进行权衡也是如此，但这些行动只是推倒了障碍，并没有消除障碍。

因此，一些国家最终可能仅仅因为淡水供应受到限制，而在工业发展的类型和程度上达到绝对极限。达到这些极限的速度取决于三个因素：（1）水的绝对可用性(2） 需要供给的人口；以及（3）所需的发展水平，这要通过对水的需求和用水效率来衡量。这种限制将加剧缺水国家和富水国家之间的紧张关系，并可能成为未来冲突的根源。

其他水文条件也可能造成区域紧张局势。由于缺乏令人满意的健康和卫生用水，人类遭受了巨大的痛苦。尽管在1980年代，国际饮用水供应和卫生十年间作出了巨大努力，但仍有13亿人无法获得安全、清洁的水，17亿多人无法获得适当的卫生设施。到2000年，在没有这些基本服务的地区将有9亿人出生。

这些情况直接导致了世界各地水传播疾病的严重，包括痢疾、疟疾、霍乱以及在非洲和亚洲部分地区肆虐的寄生虫病。在缺乏卫生服务和清洁饮用水的地区，这些疾病可能会急剧增加。1990年，世界卫生组织报告了71000例霍乱病例，没有一个来自拉丁美洲，拉丁美洲自19世纪中期以来就没有霍乱。一年后，即1991年，霍乱在该地区爆发，仅在14个拉丁美洲国家就报告了390000多例病例，全世界有590000多例病例。这一流行病清楚地证明了美洲最贫穷地区在提供水、卫生和保健服务方面的不足。

1980年代，世界在提供安全饮用水和卫生服务方面缺乏进展，主要原因是人口增长、发展中国家背负的巨大且不断增长的债务负担以及缺乏工业和知识基础设施来建设和维护卫生和供水项目。除非富裕国家重新努力填补这些空白，否则世界与水有关的健康负担将增加。

在能源生产和灌溉用水方面也存在类似的不平等现象。全球2%的水电来自非洲，非洲人口占世界的12%；相比之下，近30%的人口来自北美，仅占世界人口的6%。非洲只有9个国家的农田灌溉量超过10%；全世界有60多个国家属于这一类。在整个非洲，只有百分之六的农田得到灌溉；全世界的总数接近16%。事实上，非洲近20个国家实际上根本没有灌溉供应系统。水资源开发水平和质量的差异并不总是由于水资源短缺，而是由于获得资本、技术和专门知识的机会不足，以及政府的效率低下，不能实施有效的农业或能源政策。

这些水资源问题和冲突之间有什么联系？在大多数情况下，资源不平等会导致更多的贫困、缩短生命和苦难，但不会直接导致暴力冲突。但在某些情况下，这些资源缺口会增加发生国际争端的可能性，造成越境难民，降低一个国家抵抗邻国经济和军事活动的能力。

由于迫切需要增加粮食生产，以满足目前的需要和预期的人口增长，关于灌溉水源的冲突可能变得特别严重。即使存在适合灌溉的耕地，政治或物质限制也可能阻碍灌溉的扩展。例如，在北非，苏丹被认为是极有可能增加灌溉的少数几个国家之一：那里有足够的耕地，理论上尼罗河也有足够的水。但实际上，从尼罗河中提取更多的水需要苏丹重新谈判或废除1959年与埃及签署的条约。

同样，许多大型水电项目都是跨国的。有时，一个较小的国家建造一座大坝，然后把多余的电力卖给一个较大的邻国。例如，巴拉那河上的伊泰普大坝是由巴西和巴拉圭共同建造的，尽管几乎所有的水电收益都归巴西所有。该地区电力需求的变化可能需要对本协定进行艰难的重新谈判。此外，大坝的一些附属影响，如下游流量的时间和规模的变化，引起了巴西和阿根廷之间的争端，阿根廷希望在巴拉那州修建自己的大坝，这将影响伊泰普大坝的运行。经过一番紧张的谈判，最终达成了一项妥协协议，允许阿根廷修建亚西里塔大坝。卡里巴大坝是非洲最大的大坝之一，建在赞比亚和津巴布韦边界的赞比西河上，大坝运行有时很难协调。这样的局势可以促进合作与和平。但它们也可能是冲突的根源使当地能源使用存在严重的不公平。当电力分配或其他原因引起争议时，这些水电资源的冲突是明显可能发生。

冲突与水资源开发之间的其他联系

与水有关的冲突也可能因水资源开发计划（如灌溉设施、水电开发和防洪水库）的二次影响而产生。主要的水资源开发往往导致大量当地人口流离失所，对下游用水者和生态系统造成不利影响，改变对当地资源的控制，以及经济混乱。这些影响反过来又可能导致民族或经济群体之间、城乡人口之间以及跨越国界的争端。表1列出了全世界因修建水坝和水库而造成的一些最严重的人口流离失所情况。

表1.因大坝建设而流离失所的人口

有许多地方和区域水纠纷的例子。例如，1990年在南非，一个支持种族隔离的委员会在5万名黑人抗议恶劣的卫生条件和生活条件后，切断了Wesselton镇的供水。津巴布韦最近报告说，该国生产的乙醇与汽油混合，以减少该国的燃料进口，由于非洲严重干旱使甘蔗产量下降，这直接影响到津巴布韦的经济实力，并可能影响其维持国内和地区稳定的能力。印度在水资源分配问题上发生了暴力冲突，最近一次是在1992年初，法院决定在卡纳塔克邦和泰米尔纳德邦之间分配考韦里河的水资源。Cauvery河发源于卡纳塔克邦，但水的最大用途是泰米尔纳德邦，然后流入孟加拉湾。据报道，在向泰米尔纳德邦增配水之后，卡纳塔克邦有50多人在骚乱中丧生。

这些例子大多涉及区域政治边界，但它们与国际争端几乎没有区别。事实上，由于苏联政治地位的变化，苏联内部的一些地区资源争端现在必须被视为国际争端。过度使用阿姆河和锡尔河破坏咸海曾经是苏联的内部事务；现在这个问题影响到五个独立的国家。一些水资源开发的影响从一开始就涉及不止一个国家。埃及的阿斯旺高坝建设导致苏丹的洪水和人口失调。印度恒河上法拉卡水坝的修建影响了孟加拉国的水资源状况和可用性。美国西南部几个主要灌溉项目的建设导致了输送到墨西哥的科罗拉多河水质的严重恶化，并引发了激烈的政治争端，最终于1992年通过外交谈判得到解决，匈牙利和捷克斯洛伐克之间就多瑙河加布奇科沃/长毛罗斯项目的建设和运营产生了严重的政治争端。1992年5月，匈牙利废除了1977年与捷克-奥斯陆签署的关于该项目建设的条约，抱怨可能对环境造成严重破坏，但捷克斯洛伐克单方面继续建设，完成了加布奇科沃大坝，并将多瑙河从河床引入斯洛伐克共和国境内的一条运河。这在匈牙利和斯洛伐克引发了大规模的公众抗议，并军事行动的传言，匈牙利向国际法院上诉，与欧洲安全与合作会议（CSCE）协商，欧洲共同体委员会进行了干预。截至1993年初，随着其他政治机制的发挥，特别是欧洲共同体谈判代表的参与，暴力冲突的风险似乎有所降低，但各方之间的关系仍然非常紧张。

与其他政治争端较少的地区相比，中东等其他紧张局势正在升温，地区冲突没有得到成功遏制。作为大安纳托利亚项目的一部分，土耳其的主要水坝建设在土耳其、叙利亚和伊拉克之间造成了越来越多的争端，至今仍未解决。此外，先前讨论过的在汉江上修建一座大型水坝，为朝鲜和韩国之间长期存在的争端又增加了一层

未来的水资源冲突

各国争夺水源，将水作为作战的工具和武器，并以敌人的水资源设施为目标。虽然水资源很少是冲突的唯一原因，但淡水资源在许多地区正变得越来越宝贵，因此水引发冲突的可能性正在增加。在世界上干旱和半干旱地区，水已经是一种重要的资源，在获取和拥有方面的冲突可能会恶化。

除了人口不断增长和发展水平不断变化所造成的缺水威胁之外，还有一种新的危险，即所谓的“温室效应”。前面的讨论假设，未来的总水资源供应量不会改变，只会受到流量自然变化的影响。但事实上，未来的气候变化实际上使我们对供水行为的所有假设都过时了。也许未来气候变化的最大确定性就是未来不会像过去那样。我们可能不知道它会是什么样子，但变化正在到来，到本世纪之交，这些变化中的许多已经很明显了。

全球气候变化将在许多方面影响水的供应，尽管这种变化的确切性质仍然不清楚。我们面临的挑战是查明冲突可能加剧的情况，并努力减少这些冲突的可能性和后果。

尽管还有许多科学上的不确定性，重要的水资源变化的轮廓现在可以看到。气候变化造成的最明显的威胁是蒸发损失的增加和平均温度升高引起的需水量的增加。即使没有降水量的变化，由于平均气温上升2到3摄氏度，水的可利用性也会下降10%或更多，在未来几十年的预期变化范围内。这些影响将与人类用户和自然生态系统的需求同时发生。

除气温变化外，年降水量还可能出现10%至25%的变化，甚至每月都可能出现较大的波动。这些转变足以在一些地方造成严重的问题，在另一些地方带来一些好处，同时对当地的流行产生影响。遭受干旱和水资源竞争的地区可能受益于降雨量的增加，也可能遭受降雨量的减少。易受周期性洪水影响的地区可能遭受气候引起的径流量增加或洪峰流量减少的影响。大部分能源生产依赖水力发电的地区可能会因长期短缺而导致水库水位下降，而这种能源损失将带来相关的经济压力。

气候影响信息与人均水资源可利用性和供应数据相结合表明，某些地区非常脆弱。最近对中东大尺度气候模型（所谓的“大气环流模型”或“全球气候模型”）估计的气候变化进行的一次审查表明，气候变化的不确定性和气候变化将是严重的可能性。对于约旦河和利塔尼河地区，三种不同的气候模型估计，降水量的变化量可能介于-14%和+48%之间。对于尼罗河地区，可比较的变化是可能的。利用从大规模全球气候模型中得出的气温和降水量合理变化的估计值，一些研究表明，尼罗河流域的径流总体上可能减少25%。然这种量级的流量短期变化是可控的，但这种量级的长期减少可能却是灾难性的。

在一些地区，洪水可能比干旱更严重。漫滩、河流三角洲和山区特别容易受到流量增加的影响。洪水的风险取决于风暴的强度，漫滩发育程度、地貌和堤坝等物理保护程度。如果对季风强度增加的估计是正确的，南亚，包括孟加拉国、不丹、坎博迪亚和老挝，将特别容易受到洪水的影响。其他已经遭受严重周期性洪水的地区包括苏丹中部、印度东部、土耳其、刚果和圭亚那。

也许气候变化对水资源最重要的影响将是与水管理和供应有关的总体不确定性的大幅增加。降雨、径流和风暴都是具有大量随机成分的自然事件；在水文学家的语言中，它们是“随机的”。因此，在许多方面，水文科学是估计某些类型事件概率的科学。但这些估计几乎都是假设气候是稳定的，也就是说，可变但长期不变。事实上，水文学家和水资源管理者几乎没有分析工具，如果结合未来的不确定变化。

最近对未来气候变化影响的研究表明，目前的水分配、大坝和涡轮机运行方法，而且，不灵活的用水优先事项的确定可能会使国际河流面临重大的供水和质量问题。然而，没有任何组织或机构负责共同的国际河流管理，也尚未表示愿意考虑改变运营规则，以提高其处理可能的气候变化。例如，在向科罗拉多河用户（美国和墨西哥共有7个州共用）的水力发电和供水时间上增加灵活性，减少那里短缺的风险。此外，许多水数据仍然被国家政府归类为机密。因此，流动的变化可能会被人察觉和误解可能被下游国家故意操纵而不是地球物理事件，从而引发冲突。

因此，我们看到，由于全球气候变化，水资源的供应和需求都面临着越来越大的压力。除非我们能够预见到这些压力在哪里最为严重，在哪里可能发生冲突，否则我们将被迫对实际冲突的爆发作出反应，而不是采取行动防止冲突或降低冲突发生的可能性。因此，至关重要的是，设法预测与水有关的冲突将在何时何地发生。尽管资源争端具有不可预测和不确定的性质，下一节将探讨如何评估一个国家对水资源问题的脆弱性或对有争议供应的依赖性。

水资源脆弱性因素

水资源脆弱性是许多因素的函数，包括经济和政治条件、水的可利用性以及水源共享的程度。虽然它们应该被认为是粗糙的，研究其中几个因素的一些定量指数表明“风险地区”。这些指数表明冲突风险可能很高的国家也可能是创造性区域合作或国际组织干预特别有价值的地区。

表2衡量了年需水量（取水量）与年可再生水资源（供应量）的比率。列出了目前用水量超过其可再生能源供应总量三分之一的国家。在这些国家，水资源短缺可能源于有限的总供水量或高需水量：任何一种情况都可能导致与邻近或水资源相对丰富的国家之间的水资源冲突。如表2中的数据所示，21个国家使用了超过三分之一的可再生能源，其中9个国家已经被迫进口额外的淡水，以不可再生的速度泵送地下水，或淡化非饮用水源花费巨大。这9个国家都在中东，那里的政治和资源紧张局势已经很严重。

考虑到人口增长的第二个定量指标如表3所示。该表列出了1990年人均年供水量低于1000立方米/人或将在2025年达到低于di y1000立方米/人的国家。如前所述，这一水平的水可用性通常被认为是一个高效的工业化国家的最低人均需水量。对于表3中的许多国家来说，人均年供水量低于250立方米，这表明水资源严重短缺和紧张。没有一个发达国家能使用这么少的水。甚至以色列，它已经做了大量的工作，以提高其用水效率和尽量减少水资源密集型开发，使用量超过400 m3/人/年。注意，大多数水资源有限的国家位于非洲和亚洲；而欧洲、太平洋或美洲很少有国家面临这些限制。在未来几十年里，由于水资源有限，其中一些国家的经济发展将开始受到限制。表3所列的埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、坦桑尼亚和布隆迪都是尼罗河流域的一部分，它们很可能希望增加对尼罗河水的利用，而最终的代价是埃及。利比亚、也门和波斯湾的许多国家（沙特阿拉伯、卡塔尔、阿联酋和科威特）正在以比降雨更快的速度开采地下水资源。这些国家严重依赖地下水和廉价石油和天然气的海水淡化，它们可能在下个世纪初耗尽地下水供应，面临严重经济混乱的风险。

表3.目前和2025年的人均可供水量（立方米/人/年）

表4列出了衡量水资源共享程度的一个指数，该指数反映了水资源在多大程度上共享，从而可能容易受到利益冲突的影响。该表列出了水资源供应总量中有很大一部分来自境外并由其他国家控制的国家。这方面最好的例子是埃及，它的水完全依赖尼罗河，其中97%来自埃及边界以外。另外30个国家的地表水超过了国家边界的三分之一。这表明，欧洲部分地区（匈牙利、德国、奥地利、比利时、捷克共和国和斯洛伐克）和亚洲（柬埔寨、孟加拉和巴基斯坦）可能会出现水上摩擦和纠纷，那里的水是由邻国控制的。

表4.对进口地表水的依赖。

水文条件脆弱性的第四个衡量标准是水电作为总电力供应的一部分的高度依赖性。表5列出了那些使用水力发电的国家提供了超过其总电力需求50%的电力。对于那些能源供应总量50%依赖水力发电的国家来说，对水力发电的军事行动，水坝、有意改变跨越边界的水流以及影响水资源供应的任何气候变化都将受到强烈的影响。同样，尼罗河流域的国家似乎非常脆弱，西非和南美洲的部分地区也是如此。

表5.按大陆和国家分列的水力发电量

将水电依赖指数与源自国境外的水的依赖指数相结合，可以提供一个国家能源供应对外部干预的脆弱性的某种度量。出现在这两个名单上的国家刚果、巴拉圭、乌拉圭、巴尼亚和奥地利的风险尤其大，可能值得更多关注。

减少与水有关的冲突风险

我们如何才能减少与水有关的冲突的风险？国际法和国际机构必须发挥主导作用。已经有人试图制定保护环境的国际法，但几乎所有这些都集中在试图限制冲突和战争对环境的影响；很少有人努力解决同样重要的问题，即限制将环境作为冲突工具的使用，防止因获取资源而发生冲突，或避免对环境破坏的后果（如人口流离失所）作出军事反应。

这种努力的一个例子是在联合国主持下谈判的1977年《环境改造公约》，其中部分规定，“本公约的每一缔约国承诺不在军事上或任何其他敌对方面使用具有广泛影响的环境改造技术，作为毁灭、损害或伤害任何其他缔约国的手段的长期或严重影响”（第1.1条）

1982年，联合国大会颁布了由110多个国家支持的《世界自然宪章》，其中规定“应保护自然免受战争或其他敌对活动造成的退化”（第五条）和“应避免破坏自然的军事行动”（第二十条）

1977年《关于保护国家间武装冲突受难者的伯尔尼日内瓦公约》（1949年日内瓦四公约的补充公约）宣布，“禁止使用意图或可能预期造成广泛冲突的战争方法或手段，“对自然环境的长期和严重破坏”（第三十五条第三款）和“在战争中应当注意保护自然环境，使其免受广泛、长期和严重的破坏。这种保护包括禁止使用意图或可能预期对自然环境造成这种破坏，从而损害人民健康或生存的战争方法或手段”（第1条）

然而，当政治、经济和其他因素被认为更为重要时，这样的协议和声明在国际舞台上没有什么分量。他们最大的局限之一是缺乏执法牙齿。除非这些协定所表达的理想被视为国际法和国际行为的真正方面，除非纳入执行机制，否则这些协定将仍然无效。

国际水法和机构可发挥重要作用，尽管尚未制定出所有国家都能接受的令人满意的水法。由于国／州际政治、国家实践以及其他复杂的政治和社会因素的复杂性，制定此类协议是困难的。对于共享流域的国家来说，影响国际协定谈判和执行成功的因素包括一个国家是上游、下游还是以一条河流为边界、该国的相对军事和经济实力以及其他供水来源的可用性。

国际法原则

然而，在过去的几十年里，国际组织试图得出更多关于共有淡水资源的一般原则和新概念。国际法协会1966年《赫尔辛基规则》（自修订以来）和联合国国际法委员会的工作是最重要的例子之一。1991年，国际法委员会起草并临时通过了32条关于国际水道非航行使用法的条款，其中规定的一般原则包括公平利用原则、不对其他沿岸国造成损害的义务原则、以及，以及定期交换水文和其他相关数据和信息的义务。下面介绍其中一些原则。然而，关于其相对重要性和实施方式的问题仍然存在。特别是，界定和量化共享供水的“公平利用”仍然是许多国家面临的最重要和最困难的问题之一。类似的问题仍然存在于确定严重变异的影响；例如，如何分担水短缺，谁应该承担防洪的费用。

公平利用。公平利用原则意味着每个流域国家都有权合理、公平地分享共享水的有益利用。它与所谓的“哈蒙主义”形成对比，后者认为一个国家可以不受限制地使用其境内的水，即使这种使用严重损害了邻国。而上游的一些国家仍坚持哈蒙主义。尽管如此，在过去100年中签署的几乎所有河流条约都拒绝这种做法，并限制上游国家的行动自由。”“公平”并不意味着平等使用。相反，这意味着在水权分配的谈判中可以考虑多种因素，包括人口、地理、替代资源的可用性等。需要适用公平利用概念的一个区域是约旦河西岸有争议的领土。以色列和巴勒斯坦人民在稀缺地表水和地下水的来源、控制和分配问题上的分歧是造成那里冲突的原因之一。量化这些资源的公平分配，虽然充满技术和政治困难，但将大大有助于缓和那里的紧张局势。

防止对其他国家造成重大损害。国际水道非航行使用法的另一项原则，虽然可能从属于公平利用原则，但是不通过对国际水道的行动对其他国家造成重大损害的义务。这句格言经常被引用，即“使用自己的财产不伤害他人”。这项原则规定，一国有责任防止在其境内采取可能损害另一国活动或财产的行动。然而，正如有时适用的那样，这一原则允许采取有害的行动，但需要补偿或减轻，作为可接受的避免办法。应用这一原则的一个主要复杂性是难以量化下游环境和经济影响，以及难以确定上游活动产生的影响的责任范围。匈牙利和斯洛伐克就多瑙河加布奇科沃/长毛罗斯项目发生争端，部分原因是匈牙利认为该项目将导致匈牙利的重大环境破坏。尤其令人担忧的是，该地区最大的未开发地下水供应之一可能受到污染。斯洛伐克不愿意重新设计项目或做一个完整的环境评估，导致匈牙利取消了1977年与捷克斯洛伐克的协议，建设该项目。

通知义务。赫尔辛基规则和国际法委员会的建议都指出，各国有义务通知并告知其他国家在共享水道上的任何活动将影响到它们。这种通知允许受影响国谈判减轻或抗议，也许还可以修改或阻止行动。这一原则最近的一个应用是土耳其关闭了该国1991年在幼发拉底河上的阿塔图克大坝，以填满大坝后面的水库。在采取行动之前，土耳其向下游国家通报了这一关闭情况，有效地使河流流量在大约一个月内降至零。尽管叙利亚和伊拉克都提出了申诉，但土耳其根据国际水法原则所承担的通知义务得到了履行。

共享数据的义务。共享数据的义务已得到广泛接受，但世界上仍有一些地区的一些基本水资源数据被视为机密数据，并被邻国扣留。例如，许多关于印度河流流量的数据被认为是国家机密。同样，以色列将一些供水和用水数据，特别是来自有争议领土的数据列为机密。发布所有水资源数据，并建立机制确保广泛获取这些数据，将有助于缓解中东地区的水资源紧张局势。除非所有流域国家共享水文数据，否则就无法就分配、短缺期间的应对措施以及洪水管理和规划达成令人满意的协议。联合国或科学协会等国际组织应积极鼓励收集和公开分享水资源数据。

国际河流合作管理。国际法委员会正在考虑通过一项“参与原则”，确认所有流域国家都有义务参与共有水资源的开发、利用和保护。这种参与一般采取联合流域委员会的形式，有权谈判争端和解决资源分配问题。设立这样一个委员会并不能确保成功或有效的管理，部分原因是各国只是不情愿地将决策权授予多国机构。如果委员会不包括所有受影响的参与者，就会出现其他问题。一个例子是尼罗河委员会，这是根据1959年苏丹和埃及之间的条约设立的常设联合技术委员会，其中不包括尼罗河沿岸的其他七个国家。虽然这些其他国家过去在该地区的水政治中只扮演了一小部分角色，但现在有几个国家开始关注这个问题，因为尼罗河的水是他们未来发展的重要资源。他们被排除在1959年条约之外，使目前正在进行的辩论复杂化。

和平解决争端的义务。《联合国宪章》要求各国在不诉诸武力的情况下解决所有争端，而不仅仅是水资源争端。由于国际共有水资源在过去一直是暴力冲突的根源，国际水法谈判花费了大量时间和精力来确定解决争端的非暴力办法。当与合作管理原则相结合时，通常会建议成立联合流域管理委员会，有权接收和调查投诉，并向受影响方政府提供调查结果。有时可以向海牙的国际上诉法院求助，如上文所述的匈牙利-斯洛伐克关于加布奇科沃项目的争端，但除非双方同意接受海牙的管辖权，否则这一机制的成功有限。在Gabcikovo案中，捷克斯洛伐克拒绝接受国际上诉法院的管辖权，并寻求其他解决争端的手段。

条约

到目前为止，涉及流域的个别水条约比上述更广泛的原则更为有效，尽管其区域范围更为有限。关于共享淡水资源的国际条约可以追溯到几个世纪以前，有数百项国际河流条约涵盖从航运到水质到水权分配的各个方面。例如，805年欧洲一座修道院获得了航行自由，1221年签署了一项关于韦瑟河的双边条约，该河今天流经德国流入北海。这些条约有助于减少许多地区发生水冲突的风险，但是，随着发展水平的变化改变了各地区和国家的用水需求，其中一些已经开始失败。1959年的《尼罗河条约》、1977年的《恒河水域共享协议》（现在已经到期，但仍然有效）以及伊拉克和叙利亚之间、伊拉克和土耳其之间关于幼发拉底河的一些有限的双边协议，都是因地区政治和资源状况的变化而面临压力的条约的很好例子。

印度和尼泊尔于1991年12月通过一项条约，同意在水力发电、灌溉和防洪项目上取得进展，这些项目已经搁置了几十年。然而，这项协议并不包括Bangladesh，它肯定会受到恒河流量变化的影响，并可能声称被剥夺了恒河的公平利益份额，或受到项目的明显损害。

为了使区域条约和更广泛的国际水协议更加灵活，必须建立解决冲突和谈判的详细机制，必须获取基本水文数据并与所有各方完全共享，需要灵活而不是固定的水分配，在短缺成为一个重要因素之前，需要制定分担短缺和分摊洪灾责任的战略。例如，1944年美国和墨西哥之间的《科罗拉多河条约》和1959年埃及和苏丹之间的《尼罗河条约》都根据每条河流的总平均流量的假设分配了固定的水量。然而，对平均流量的错误估计，或可能改变流量的未来气候变化，将使这种刚性分配的争议加大。比例分享协定，如果包括公开分享所有水文数据的协定，可有助于减少因水而发生冲突的风险，在这种变化变得明显之前，这些条约的签署国现在应着手修改这些条约。总而言之，现有机构似乎足以设计和实施上述各种冲突解决机制，但需要对其进行一些重大改进。联合国通过国际法委员会在制定国际共有水道的准则和原则方面发挥了重要作用，但它应继续推动在中东、中亚和南亚等水资源紧张地区以及欧洲部分地区采用和适用这些原则。同样，双边或多边河流条约在过去也是有效的，但它们应始终包括所有受影响的当事方，它们应包括一个有权谈判争端的联合管理委员会，它们应足够灵活，以适应水文条件的长期变化，比如那些可能由全球气候变化引起的。最后，由于共享地下水资源的争端变得更加重要，国际地下水法和原则必须得到更好的发展。

结论

水已经导致了国家间的冲突，未来因水而发生冲突的可能性越来越大。各国在世界某些地区争夺水资源，并将水和供水系统作为战争工具，而不断增长的人口和发展加剧了对有限供水的竞争，许多国家依赖于其他国家控制的供水来源。

人类对水的需求正在增长。中东和其他地区的许多国家用水速度已经快于自然过程所能补充的速度，导致地下水位下降，迫使他们依赖昂贵的海水淡化项目，以及跨境进口水。几十年前曾被嘲笑的古怪计划现在正在实施或认真考虑，包括用罐车、数千公里长的管道或从极地地区转移冰山的方式进口水。

全球气候变化将增加人类和工业用水需求，改变灌溉需求，并以不可预测的方式改变淡水资源的可用性和质量。使用相当一部分总可用供应量的国家或地区很容易受到流量或水质的轻微变化的影响。严重依赖灌溉水或水电的国家或地区更容易受到流量变化和变幻莫测的气候变化的影响。

中东和波斯湾在与水有关的冲突中表现出许多脆弱性，非洲、欧洲、南亚和中亚的某些国家也是如此。鉴于其中一些地区已经明显存在高水平的政治冲突，而且这些地区的国家无法就水资源共享达成协议，未来与水有关的争端似乎不可避免。尼罗河、约旦河、幼发拉底河、中亚河流和江-布拉马普特拉河流域的冲突似乎越来越可能是对有限水资源日益激烈的竞争，或是对资源所有权和使用权的争议。由于科罗拉多河、莱茵河和湄公河上游各方对共享水的污染，也可能引发争端；因为在一条河流中管理多个利益的复杂性，比如多瑙河、湄公河、尼日尔河和赞比西河；或者是因为国际河流上合理分享水力发电的困难，在赞比西河和巴拉那河等。

与水有关的争端更可能导致政治对抗和谈判，而不是暴力冲突。但是，最近与水有关的冲突的令人不安的例子、利用供水系统作为战争目标和工具的明显意愿，以及各国在水的供应和需求之间日益扩大的差距，使我们迫切需要努力减少与水有关的冲突的可能性和后果。水文学家和水资源专家必须开始收集和更广泛地传播关于共有水资源的供应和使用以及减少水的低效利用的方法的数据。国际法律专家必须更好地理解自然资源需求、国家主权和水权之间的联系。学术界和军事界需要更好地认识各种资源和环境问题所带来的冲突威胁，磨练预防冲突的工具。