社会治理下城市更新新模式：上海黄浦江两岸公共空间更新

字数统计：4803字 预计阅读时间：约10分钟

治理与公共空间更新

治理的基本内涵

“治理”概念的产生可追溯到13世纪晚期，但在20世纪80年代末，它才真正进入现代学术研究视野。治理的出现是为了应对全球化竞争、弹性经济体系、公众力量成长等新背景形势而产生的危机，在此背景下，西方国家开始探索一种政府、市场与公众相互合作，多元协同的治理模式，不同于传统自上而下、以控制和命令手段为主的政府管理模式，其重点关注公共权力获得和运行以及相关主体的参与和互动过程。

治理强调的是不同主体之间利益关系的调和，其鼓励通过多种社会力量的沟通、协调与合作，明确共同的目标，对公共事务进行协同管理，以达到最大化地动员和利用多种资源，补充政府管控与市场交换两方面的不足，并最终达到“多赢”的社会发展目标。

治理成为城市公共空间更新的新思路

在城市发展的转型期，增量向存量的转变意味着城市生产要素占有、分配、收益方式发生了变化，参与要素利益攸关者之间的博弈关系也随之发生改变，即有空间自身的复杂性与空间背后的经济社会关系交织在一起，使公共空间更新面临的利益主体关系更为复杂。以往增量规划中“自上而下”的实践方法难以适应时代的发展，无法解决城市公共空间更新过程中复杂的空间博弈问题。

治理概念的引入为城市公共空间更新提供了理论基础与思路。治理是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的过程，尊重政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求，统筹经济、社会、生态、技术等关系。

城市公共空间更新面临的问题

公众参与不足、忽视利益需求

城市公共空间的更新与城市居民的长期利益需求息息相关，但在我国的规划设计实践中，自上而下的垂直结构长期处于主导地位，大部分规划实践活动由政府部门主导、包揽，其关注点难免受到政府视角以及专业视角的局限，容易忽略公众的多元化诉求，许多城市在实践中仅停留在对最终规划成果“公示”的层面，与全过程的深度公众参与相距甚远。

此外，我国公众参与的主体意识仍然淡薄，公众往往依赖于政府决策，长期习惯于被动接受而缺少参与共同治理的热情。社会组织发展尚未健全，在治理变革中还难以承担重要角色。大部分城市远未形成公众表达需求、维护公众利益、社会参与监督的治理框架。

管理部门众多、缺乏统筹协调

城市公共空间更新往往涉及多个管理部门，土地权属错综复杂，涉及相关利益部门众多，而长期以来条块分割的管理格局造成各自为政、分头执法、协调不利、权责不清等问题，难以建立统一协调的管理模式。管理部门架构的不清晰，往往会使许多公众参与流于形式，参与成果往往因部门权限、制度门槛等原因无法转化为实质性的规划行动。

资源分配不均、公共边界模糊

我国公共空间和设施配置等普遍存在供给不足、供给不均、类型单一的问题，难以满足公众日常生活与社会交往的需要。在权力与资本的博弈中，许多建设或更新项目由开发商的商业利益所支配，城市居民处于弱势地位，城市公共空间往往被当作一种市场商品和资源，与公众的长期利益诉求脱节，由此引发空间失衡和社会不公平现象。同时由于历史遗留或市场博弈原因，我国城市公共空间的边界较为模糊，被侵占、被隔离的情况屡见不鲜。

黄浦江两岸公共空间更新的经验借鉴

黄浦江两岸的更新背景

随着传统工业的没落，城市经济转型加速了上海黄浦江两岸产业结构的调整，港口、码头、相关工业企业等逐渐从城市中心区转移，城市滨水空间逐渐成为公共设施缺乏、环境质量差的旧城区，黄浦江两岸地区亟待转型与更新。

2014年，“黄浦江两岸公共空间3年行动计划”启动，于2017年底实现贯通。两岸公共空间的更新本着 “民生为本，还江于民”的理念，将滨水空间从以工业生产功能为主导的封闭岸线转变为以公众生活为导向的开放共享岸线。

黄浦江两岸更新治理实践

黄浦江两岸更新是政府、市场、公众三方合作治理的过程（图1）。在合作治理模式下，政府转变治理理念，运用控制、引导、激励多种手段主动邀请各类市场主体与社会公众参与滨江公共空间的治理过程，在空间规划编制、审批和实施等各环节推动多元主体的深度参与，使多方利益相关者在协商中达成共识，充分发挥多元主体的合作共治作用。

图 1黄浦江两岸更新治理模式

政府主导：统筹规划、整体把握

黄浦江两岸岸线长，地块划分零碎，岸线权属情况复杂，既有控规编制单元多、时间跨度大的的问题，又存在实施进度不一、实施标准各异等问题。为实现滨江贯通，提高城市公共空间的开放性与可达性，打造视觉景观上和谐统一且功能使用上衔接良好的滨水界面，黄浦江两岸公共空间更新以政府为主导，将沿江45 km的城市滨水空间作为一个整体进行规划，提出整体愿景与战略导向，统筹滨江各分段的功能与特色（图2），引导滨江各区段错位发展，从法定规划层面确保滨江贯通的可操作性和整体协调性。

以徐汇滨江为例，2003年，上海政府编制《黄浦江南延伸段结构规划》。2004年全面启动徐汇滨江地区规划前期研究，组织开展滨江地区规划功能咨询和国际方案征集；在此基础上编制了控制性详细规划以及滨江核心地区的城市设计，徐汇滨江的空间结构、功能定位、开发规模等规划核心内容基本确定，土地出让、项目建设与管理的法定依据也逐步形成。

2007年，徐汇区政府与市浦江办签署《共同推进黄浦江沿岸徐汇区段综合开发合作备忘录》，明确了 “政府主导、企业主体、市场运作”的开发原则。

以土地收储、基础设施和公共环境建设为切入点正式进行滨江地区更新。通过“动迁腾地、以房换地、异地安置、功能置换、合作收储”等多种组合模式，在世博会举办前两年内共搬迁企业116家、居民3500多户，完成土地收储约280 hm2，为地区更新释放空间载体。2012年，政府发布《徐汇区滨江地区发展十二五规划》，明确了徐汇滨江地区的战略目标、发展目标、功能定位及发展主要任务。2014年，市浦江办组织制定并发布了《黄浦江两岸地区公共空间建设三年行动计划(2015-2017年)》，进一步开展各项配套规划，包括交通组织专项规划、市政公用和城市管理设施专项规划、岸线利用专项规划、地下空间、管线综合及竖向系统专项规划、灯光夜景和广告阵地专项规划、智慧西岸专项规划。

政府在徐汇滨江整个更新过程中发挥了重要的主导作用。规划设计层面，政府委托奇创旅游规划咨询机构编制项目规划，完成前期调研分析、项目布局、项目策划、项目线路设计以及相关基础配套的规划，并提出相关开发建议和实施运营策略。

一方面，咨询机构通过专业的构想实现对滨江空间概念上的规划；另一方面，规划设计方案一定程度上是政府规划意志的表达，政府仍然是城市规划的主导者。建设管理层面，政府除了设立徐汇滨江地区综合开发建设管理委员会对徐汇滨江的开发进行监管指导外，也同时委托上海西岸投资发展有限公司负责徐汇滨江的开发、招商引资、运营与管理等工作，政府通过政策的调控进行引导与控制。

图2黄浦江两岸公共空间主题分段导引图

资料来源：《黄浦江滨江公共空间贯通开放规划》

市场运作：资金投入、利益共享

黄浦江两岸更新是以公益性为主的城市公共空间更新项目，可利用的土地有限，动迁量大，项目所需资金巨大。政府以“运作市场化、投资市场化”为总体原则，以“利益共享、政策聚焦”为具体的操作思路，出台了一系列倾斜政策，建立市场化运作机制，吸引、带动大量社会资本的投入，鼓励市场参与更新。企业享受到了滨水公共空间的环境之利，有义务帮助政府部分承担公共空间建设职能，从而使政府与市场共同承担公共空间更新的资金投入，实现利益共享。

以徐汇滨江地区为例，上海西岸投资发展有限公司经政府授权，负责徐汇滨江地区综合开发建设与后期的运营管理。西岸集团在构建一带一核多节点的空间结构的同时，加强公交站点、地铁站点以及停车场、集散中心等交通设施和环境卫生等基础设施建设，丰富酒店、购物、餐饮与会展等配套商业业态，实现了上海水泥厂等一批建筑物功能的转变，龙美术馆等一批节点和标志物应运而生。同时，西岸集团通过与东方梦工厂合资经营的模式，参与文化项目的开发，从土地开发者的角色转型为文化产业链的后端增值服务商，通过打造品牌项目，实现项目融资、营收和产业链延伸的创新。

公众参与：需求调研、众筹民智

黄浦江两岸各类设施缺乏，休闲活动设施、旅游服务设施、景观环境设施、公共交通配套设施等均显不足。为满足各类活动人群的使用需求，形成对户外活动的有效支撑，在更新实践中，开展了多种形式的公众参与，覆盖了滨江更新项目全周期的多个环节，以推动公众关注，众筹公众智慧。一是通过线上发布以及线下展览的形式对黄浦江两岸公共空间规划进行公示，使公众可以及时获知相关信息。二是针对公众的使用需求开展广泛调研，将反馈结果应用于规划设计。

东岸的更新开展了“广度深度结合、线上线下结合”的公众调研。广度调研分为线上线下两部分，线上利用网络平台，通过微信、微博、网页、手机APP等多渠道推广宣传；线下采取问卷调研和座谈会的形式，问卷内容较为宽泛，涵盖活动空间及频率、交通方式、服务设施需求、滨江历史文化等内容，让游客、周边居民及工作人群广泛参与。深度调研以广度调研为基础，以普通市民、健身爱好者、专业运动人群等为调研对象，定向发放涉及步道宽度、材质、坡度、灯光、配套设施等细节的专题问卷。广度调研共计收回问卷19382份，有效问卷16294份，其中线上问卷占84%，线下问卷占16%；深度调研共回收问卷654份，其中有效问卷650份。调查结果显示，受访者对东岸滨江地区的环境品质满意度不高，较为普遍和迫切的需求是增加绿地、滨水步道和跑步道等丰富的活动场所。政府针对公众信息的反馈，以呼声最高的慢行系统作为公共空间的表达形式，还滨水空间于市民，设置漫步道、跑步道、骑行道3种形式，丰富居民户外活动的多样性。其余的反馈结果经整理归纳后也应用到规划设计的不同层面，包括主题分段、公共交通、服务设施、慢行系统、视觉标志物等。

治理背景下城市公共空间更新的模式

政府主导，统筹整体

我国现行体制下，政府是公共资源的主要配置者，是公共产品与公共服务的主要供给者和公共事务的主要管理者，也是城市规划、建设与发展的主要主导者。为此，城市政府作为城市发展的决策者和引领者，在城市公共空间更新的多项主体关系中扮演举足轻重的协调、引导、监察和调解的角色，应当担负起城市公共空间更新的首要职责，统筹多元利益格局，建立多元治理机制，制定战略性、长期性整体规划，为多方的合作治理提供平台、资金支持和制度政策保障，对公共空间更新进行综合、系统的管理和协调，避免各类空间性规划冲突、重叠，部门职责交叉重复等问题，切实提高治理效率。

市场运作，共谋发展

企业拥有资金、技术和人才等优质资源，在丰富公共产品供给、提供专业化服务、减轻政府财政负担等方面发挥着积极作用。在城市公共空间更新中，政府引进市场化机制，制定相关政策，建立公私合营共谋发展的更新治理模式，确立企业参与治理的法律地位，为企业的长期投入提供政策保证；鼓励各类新兴经济组织、社会企业、非营利机构等积极承担社会责任，把市场行为的赢利点和公共空间更新的长期性结合起来；同时加强对市场行为的监督管控，平衡好社会公平与经济发展之间的关系，警惕资本在城市公共空间领域的盲目扩张，避免公共空间更新向以经济利益最大化为目标的方向发展。

公众参与，实现诉求

公众是城市公共空间的直接使用者，公共空间更新应当以公众的利益与需求作为规划行为的出发点与落脚点。因此，要建立切实有效的参与机制，实现居民对城市公共空间的规划[1]、分配、建设与运营的有效监督，鼓励公众在前期规划、中期建设、后期管理全过程参与监督和评价，使不同人群的多层次、差异化需求得以充分表达及实现；要充分调动公众的参与积极性，增强公众了解并参与公共空间更新的意识，推动公众由客体转向主体的观念转变，规范参与制度，搭建有效的参与平台，避免走向“为参与而参与”的形式主义。

部分资料来源：金云峰，梁引馨，崔钰晗，邹可人，治理背景下城市公共空间更新模式——以黄浦江两岸空间治理为例，中国城市林业.