立法“太湖生态岛”新观察

立法“太湖生态岛”新观察

——生态保护与乡村振兴融合发展新路径探索报告

五六月间，苏州西山岛上的枇杷和杨梅相继进入成熟采摘期。来自沪宁杭乃至长三角各地的车流蜂拥而至，将这座岛挤成“停车场”。这种场面，被戏称为“枇杷堵”“杨梅堵”。此外，西山岛还有“扫墓堵”“避暑堵”“长假堵”……

不过，西山岛上的各种“堵”在不远的将来可能不复存在——

今年8月1日将正式施行的《苏州市太湖生态岛条例》（以下简称“条例”）提出，太湖生态岛内要规划建设慢行交通系统，组织优化公共交通；加快公共停车场和新能源交通基础设施规划建设，逐步推行限制燃油机动车进岛、游客免费驳载等交通管理服务措施。

条例中的“太湖生态岛”，建设范围涵盖吴中区金庭镇区域范围内的西山岛等27个太湖岛屿和水域。通过地方立法保障生态涵养发展实验区实现绿色发展，真正实现“绿水青山就是金山银山”，这是苏州绿色发展的全新实践，也是太湖保护面临的重大机遇。

去年11月，市委、市政府提出，西山岛未来的发展，要对标上海崇明国际生态岛，高标准建设“太湖生态岛”；

3月1日，省“十四五”规划《纲要》正式公布，“支持苏州建设太湖生态岛”被纳入规划；

4月25日，市人大常委会审议通过条例并报省人大备案；

地方立法，贵在有地方特色，地方立法的生命力即在于此。只有地方特色突出，才能更好地解决本地区实际问题，地方性法规的实施效果也会越好。最近，记者就条例涉及的方方面面进行深入采访发现，生态保护、绿色发展、保障措施和法治环境等立法“四章”，既具无可替代的地方文化传统，更有高效务实的法律可操作性。

观察一：保护“绿肺”的超级“肺活量”

吴中区金庭镇，辖境包括西山岛及周围26个太湖小岛，总面积84.22平方公里，其中西山岛面积80平方公里，水域面积715.26平方公里。

金庭镇镇长王寅平的办公室里挂着一幅卫星地图，图中的西山岛几乎全是绿色的。

这幅地图直观地说明，西山岛为什么被称为“太湖绿肺”。

让我们不吝篇幅地再来盘一盘金庭镇的“绿色家底”——

耕地。拥有农用地面积67.23平方公里，其中耕地面积25.41平方公里、基本农田1.74万亩。

林地。拥有林地7.8万亩，占苏州全市山林面积的四分之一；国家级重点生态公益林面积7.01万亩，占全市的49.8%；全镇森林覆盖率59%，国家森林公园（60平方公里）范围内森林覆盖率达80%。

古树名木。拥有苏州市级登记建档古树名木52株，其余古树名木后续资源6700余株。2013年起，对每株古树名木进行挂牌公示，聘请专业绿化公司进行养护管理，实行“一树一补”，2020年补贴总额221.31万元。

空气质量。2021年1至4月，金庭镇大气监测站共监测120天，监测完整率100%，监测因子为PM2.5、PM10等6项，空气优良率达92.5%。

水质。2021年1月的水质监测数据显示，全镇37条主要通湖河道中，31条达到Ⅲ类以上，占比为83.78%。

生物多样性。区域内植物种类超过503种，动物种类超过238种，拥有银杏、水杉等多种国家一级、二级保护植物，虎纹蛙、鹈鹕、鸳鸯等多种国家级、省级保护动物。

湿地。全镇湿地保有量约722.74平方公里，其中环太湖水域湿地面积715.26平方公里；陆上湿地面积4.48平方公里，陆地自然湿地保护率98.7%；人工湿地面积约3平方公里……（以上数据为不完全统计）

这些资源就是“太湖绿肺”的超级“肺活量”，条例保护的重点正在于此。

观察二：发展“农文旅”融合的乡村IP

西山现代农业示范区（金庭镇）农业农村局局长郑志勤表示，金庭镇全域处于太湖保护红线范围之内，必须在保护生态的基础上探索乡村振兴路径，“也就是人们常说的打通‘绿水青山’和‘金山银山’之间的转化通道”。

拥有石公山景区和明月湾古村两大IP 的石公村，近年来形成了“旅游+农业”的产业格局。目前，全村共有165家民宿和农家乐，旅游业得到充分发展的同时，民宿和农家乐也为当地农产品增加了销售渠道。村民蔡寅峰经营的“橘香园”是该村最大的农家乐，吸纳了40多名村民就业，每年可销售1万斤枇杷和六七百斤碧螺春茶叶。石公村党委书记戚建锋表示，目前该村旅游业与农业良性互动，既为村民提供了工作岗位，也推动了基础设施建设和人居环境提升。

位于西山岛最西端的柯家村，是衙甪里村下属的一个自然村落。由于位置偏远，加上缺乏知名IP，长期以来，柯家村成了“被遗忘的角落”。近年来柯家村努力建设美丽乡村。记者在村口看到，一片苏州园林风格的人工湿地里，凉亭翘角飞檐，溪水潺潺流淌，花儿争芳吐艳，村里的生活污水在这个“美得不像实力派”的“净化车间”里流转一圈，水质就至少达到Ⅲ类；村里，粉墙黛瓦的民宅掩映在绿树丛中，石板村道一尘不染，鸡犬相闻，麻鸭白鹅在河面上优哉游哉……

衙甪里村党委书记吴健介绍，“美丽乡村”如今成了柯家村的IP和乡村振兴的策源力，村里已有农家乐（民宿）7家，当天可住宿游客人数可达150人左右，餐饮可同时接待人数超过300人。

除了生态优势，金庭镇还有悠久的历史文化。全镇拥有中国传统村落7处，其中明月湾古村和东村古村为中国历史文化名村；现存不可移动文物点185处，其中各类古宅古建152幢，共有省级文保单位6处、市级文保单位23处、苏州市控制保护建筑18处。近年来，金庭镇依托自然生态资源和历史文化底蕴全力推进“农文旅”融合发展，从而实现生态产业化经营和市场价值化实现。2020年，全镇农产品总产值5.85亿元；景区接待游客60.62万人，民宿（农家乐）586家，营收5.8亿元。

观察三：保障“生态优先”“规划先行”

规划先行是这些年苏州实现经济社会持续健康发展的重要经验之一。

2020年10月，金庭镇成功入选国家自然资源部第二批生态产品价值实现典型案例。“生态产品”指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，其特点在于节约能源、无公害、可再生，主要包括清新的空气、清洁的水源和宜人的气候等。而“生态产品价值实现”，通俗来说，就是“绿水青山”转化成为“金山银山”。

金庭镇生态产品的价值实现路径的更多可能，正逐渐明晰。

今年2月，吴中建区20周年大会上发布太湖生态岛发展规划思路，提出打造“全球可持续发展生态岛的中国样本”的愿景，要把太湖生态岛建设成“碧水青山萤舞果香的美丽岛、永续循环节能韧性的低碳岛、生态经济民生幸福的富足岛、绿色创新技术引领的知识岛、地景天成情感共鸣的艺术岛”。

“我们将进一步做强做优自然农法生态农业，打造高品质生态旅游目的地。”王寅平说，在此基础上，将发展高效高端精品农业、环保品牌型总部经济、设计和文化创意产业、各种平台经济、无人驾驶应用场景等，塑造生态经济新兴增长极和动力源。

发展生态经济，从本质上来说是打通“两山”之间的转换通道，但是，“绿水青山”本身是可以直接兑现成“金山银山”的，在这方面苏州市已经进行了一些尝试，比如对因保护和恢复生态环境而经济发展受到限制的地区给予经济补偿，“希望在太湖生态岛建设进程中，这方面能有更大的突破”，王寅平说。

5月25日，国家自然资源部作出批复，原则同意太湖生态岛（金庭镇）自然资源领域生态产品价值实现机制试点实施方案。

该方案提出“构建太湖生态岛生态产品价值实现技术体系”，具体内容包括“建立生态产品综合评价体系”“建立生态产品价值核算体系”“探索生态产品监测技术体系”“构建以生态指标交易为核心的市场化交易机制”等。

条例也提出，市、区两级政府应当结合太湖生态岛的功能定位、自然禀赋和资源环境承载能力，发展生态经济、循环经济和智慧经济，探索有利于生态优先、绿色发展、惠民富民的太湖生态岛生态产品价值实现路径。这意味着，以后西山岛的“绿水青山”，将可量化、可标价、可质检、可交易，从而直接变现为“金山银山”。

观察四：效益提升来自“全方位”的法治环境

从更长远的时间维度来看，西山岛的生态保护，至少在200多年前就有了法治思维。

明月禅寺里的两块石碑即为佐证。一块石碑立于清乾隆六年（公元1741年），刻有吴县县衙发布的一则通告，主要内容是“除鼋山、三山、金山、焦山外，太湖洞庭诸峰严禁开山采石”；另一块石碑立于清嘉庆元年（公元1796年），刻有明月湾各大氏族的一项公议结果，主要内容是村里集体土地上的树木，由集体出资买断产权，此后任何人不得砍伐。两块石碑的碑文里特别提到，“高山大岭，一山生命攸关”，“嘉木葱郁，其间气将因此益聚，风亦因此益藏，于庇护人烟之计亦不无裨补”。

前人栽树、后人乘凉。

条例要求，相关部门要进行动态监测，及时掌握太湖生态岛内的自然资源、生态环境和水环境变化情况，预警生态风险。全域禁止捕猎野生动物以及其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。

为吸引社会资本参与，条例规定，鼓励单位和个人自筹资金维修文物保护单位、古建筑、历史建筑、传统民居或者抢救古树名木。

特别值得一提的是，条例没有按照传统立法体例规定“法律责任”一章，而是设置了“法治环境”一章。这是因为金庭镇位于太湖流域，国家、省和市在生态保护、水气土壤污染防治、山水林田湖草保护、规划、历史文化遗产保护等方面已经有了几十部法律、法规、规章以及规范性文件进行制约，禁止行为的规定已经十分详尽，不规定禁止行为的法律后果不会造成太湖生态岛处罚依据的缺失。相反，如果列举不当或者不完全反而有立法放水的嫌疑。因此，法规设置了指引性条款，规定了综合执法和尽责免责等内容，规定对造成生态环境和资源严重破坏的，实行终身追责。

生态立法时间轴

1996年，《苏州市阳澄湖水源水质保护条例》获省人大常委会批准。该条例对阳澄湖的水源水质保护工作做出了明确具体的规定，第一次以地方性法规的形式明确了环保第一审批权和污染物排放总量控制，得到了全国人大的充分肯定。

1999年，制定《苏州市禁止开山采石条例》。到2003年底，全市采石企业关闭率达到100%。

2003年初至2007年底，陆续制定了《苏州市危险废弃物污染环境防治条例》《苏州市城市排水管理条例》《苏州市河道管理条例》等。

2010年1月22日，在全国率先作出了《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》。这份“绿色决定”开人大运用重大事项决定权推进生态文明之先河，对于苏州的生态文明建设有着重要的里程碑式意义，在全国引起广泛关注。

2012年，《苏州湿地保护条例》实施，这是江苏省内第一部地方性湿地保护法规，对于建立健全有效的湿地保护机制、更好地维护湿地生态功能和生物多样性、促进湿地资源可持续利用，具有深远影响。

2014年4月，通过了《苏州市生态补偿条例》，苏州成为全国第一个制定生态补偿法规的城市。该条例在生态补偿机制的法律化、规范化、制度化建设方面起到示范、引领、推动作用，填补了国内生态补偿立法方面的空白。（选题策划 钱怡 高岩 稿件执行 朱雪芬 高戬）