仅把瓯北、柳白、塘下划入温州市区，是否可行？

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　　楼市温州 LOUSHIWENZHOU

　　进入“十四五”，面对日趋白热化的城市竞争，各地发布的“十四五”规划，都在重点提出突出做大、做强中心城区。撤县（市）设区，成为不少城市扩容中心城区、提升其首位度的重大选择。

　　在今年年初国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任胡祖才透露了一个重要政策导向——超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。这无异于对不少城市正在推动的撤县（市）设区，浇了一盆冷水。

　　然而几天后，国务院批复了洛阳市调整部分行政区划：撤销县级偃师市，设立洛阳市偃师区；撤销孟津县、洛阳市吉利区，设立洛阳市孟津区。

　　洛阳市行政区划调整示意图

　　今年年初获批撤县（市）设区的还有三明、漳州。其中，原县级龙海市、长泰县，分别成为漳州市龙海区、长泰区。同时，属于三明市的原梅列区并入三元区，以“沙县小吃”闻名全国的沙县，也成了三明市沙县区。

　　可见，“慎重撤县设区”不等于“停止撤县设区”，也并非“暂停撤县设区”、“原则上不撤县设区”，即撤县设区依旧有机会获批，对于符合条件的城市，获批机会还不小。

　　对于市区面积狭小、发展空间不足、首位度不高的温州来讲，一直存在很高呼声的撤县（市）设区，也有了眉目。

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　　在温州“十四五”规划中，温州市域空间结构由确定为“一主一副两极多节点”，其中市域主中心在原有温瑞平原的基础上，将永嘉、乐清纳入，涵盖温州市区、瑞安市区、乐清市区、永嘉县城等在内的75个镇街，并提出“大力度推进撤县（市）设区行政区划调整”。

　　根据刚刚发布的《浙江省国土空间总体规划（2021-2035年）》（征求意见稿），永嘉、乐清、瑞安均被纳入温州中心城区范围内，不再独立打造区域节点城市或特色县域中心，而是合力做大、做强温州中心城区。

　　浙江省城镇空间格局图

　　根据坊间传闻，永嘉、乐清、瑞安将同时申报撤县（市）设区，力争2023年获批。因此，不少温州人开始对温州的撤县（市）设区方案展开讨论。

　　温州亟需撤县（市）设区，已成为温州人的共识，但撤县（市）设区牵一发而动全身，涉及不同方面的利益，因此不少人对如何撤县（市）设区有着各自的观点。

　　永嘉、乐清、瑞安整体撤县（市）设区示意图

　　总体上有两种声音：永嘉、乐清、瑞安整体撤县设区；永嘉瓯北片（瓯北、三江、黄田、乌牛）、乐清柳白片（柳市、北白象、磐石）、瑞安塘下镇单独设区或划入温州市区。

　　瓯北、柳白、塘下划入市区示意图

　　当然还有其他声音，比如永嘉县城及以南、乐清城区及以南撤县设区，永嘉、乐清北部合并设立新的县级行政区划单位。

　　其中，永嘉瓯北片、乐清柳白片、瑞安塘下镇单独设区或划入温州市区的方案，有很多人认同，并认为是合理的。

　　一方面，永嘉瓯北片、乐清柳白片、瑞安塘下镇纳入温州市区，在当地有较高的民意基础。

　　另一方面，以当前温州的城市能级，短期内扩张范围有限，这三片区域土地资源丰富，足以支撑今后一段时间温州市区的发展。

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　　然而，合理性不等于可行性，行政区划调整的最终方案，并不一定是最合理的方案，而会考虑其他因素，需要兼顾各方利益。比如，陕西与四川两省并不以秦岭为界，而是陕西跨过秦岭，进入蜀地。

　　在温州境内，这样的例子也不少。同属一片小平原的藤桥、泽雅，分属鹿城、瓯海两区。1981年平阳、苍南分县时，不少方言、风俗相同的地方，也分在两个县。

　　从近年其他城市的行政区划调整，我们也能发现一些规律。

　　今年杭州行政区划内部调整，可以看出以下几个特征：行政区划数量不变、功能区与行政区合一（钱塘区）、拆分大区（大江东划出萧山区、余杭区分出临平区）、小区合并（原江干区并入上城区、原下城区并入拱墅区）。

　　杭州行政区划调整示意图

　　2016年宁波行政区划调整，除了奉化撤市设区，也有一些内部调整，包括原鄞州区西部纳入面积较小、发展饱和的海曙区，将原江东区并入新鄞州区作为西部划出的补偿，并减少了一个行政区数量。

　　宁波行政区划调整示意图

　　2019年，龙港撤镇设市，确实让苍南吐出了“肥肉”，也增加了一个县级行政区。但是，龙港并无下辖乡镇、街道，不会大规模增加运行成本。苍南县在让出龙港时，落户了一个重大项目，以保证今后经济、财政方面的平稳。

　　可见，行政区划调整方案会尽可能合理化，但也有保持区域稳定、兼顾各方利益、“肥瘦搭配”带动发展、不增加甚至减少行政区数量等规律。

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　　由此看来，永嘉、乐清、瑞安整体撤县设区，获批的可能性更大，部分划入温州市区几乎没有获批的可能。

　　首先，永嘉、乐清、瑞安，必然不愿意吐出“肥肉”，而瓯北片、柳白片、塘下镇均在永嘉、乐清、瑞安占据了半壁江山甚至更高的经济比例。

　　其次，国家层面不会批复一个新的“贫困县”，因此将永嘉、乐清北部山区作为“累赘”而抛弃，同样不可行。

　　第三，新设市辖区，势必大规模增加政府运行成本，无特殊情况不会增设，反而小规模行政区的撤并、精简越来越多。

　　2001年温州行政区划调整新闻

　　2001年温州行政区划调整时，从永嘉、瑞安划入温州市区的，仅有七都、丽岙、仙岩、梅头（当时属于塘下镇），而非瓯北片、塘下镇。这样的划分，显然是各方妥协后的结果，依旧让温州受制于发展空间问题。

　　那么如今，若仅仅将永嘉瓯北片（瓯北、三江、黄田、乌牛）、乐清柳白片（柳市、北白象、磐石）、瑞安塘下镇划入温州市区，一旦无法协调、获批，温州的撤县（市）设区步伐将大大延后，对温州城市发展造成极大的制约。

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　　那么接下来，温州应要推动对永嘉、乐清、瑞安三地整体撤县（市）设区，但不能仅仅更名完事，而是要引导资源、配套、资源、人口等向温州市区靠拢，简而言之就是重点发展永嘉瓯北片、乐清柳白片、瑞安东部平原（含塘下镇）。

　　这确实会加剧三地境内的发展失衡现象。但是，当城市发展从增量资源变成对存量资源的争夺，必须集聚资源，率先发展好头部地区，才会让一个地区在存量资源争夺中具有竞争力。

　　温州环大罗山三大城区示意图

　　温州一度全面发展，导致如今城镇分散、缺乏凝聚力与竞争力，当前必须以事半功倍的姿态，在基础更好的地方，全力打造更高效、更具竞争力的现代化城区。永嘉瓯北片、乐清柳白片、瑞安东部平原，具有直面江海、平原多、产业基础扎实等诸多优势，而且能与温州市区相融，具备强强联合的条件。

　　因此，当永嘉、乐清、瑞安撤县（市）设区，通过重点发展瓯北片、柳白片、瑞安东部平原，激活上述区域的潜力，使其与现有温州市区相融，并成为现有永嘉县城、乐清市区、瑞安市区链接温州市区的纽带。无论是永嘉、乐清、瑞安，还是整个温州，只有头部地区率先发展，其他地方才会迎来更多机会。

　　当温州继续扩容中心城区，撤县（市）设区应在保持平稳、不增加行政成本的情况下，尽快获批，并在获批后加速一体化。当城市化推进至一定阶段，再进行内部优化、调整。