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作者：孙哲，阳光时代律师事务所油气事业部研究员
编者按：法律制度在天然气调峰储备体系的构建过程中发挥着重要作用。当前中国涉及天然气调峰储备方面的法律制度主要包括法律、行政法规、部门规章等，尽管数量较多，但仍存在一些问题，主要体现为天然气调峰储备法律规范尚不完备、激励措施尚不完善、监管机制尚未健全、主体责任没有明确划分。针对这些问题，需要不断完善法律制度，才能为我国天然气调峰储备体系的建设经营提供有力保障。
正文：
引言
法律在天然气调峰储备体系的构建过程中发挥着重要作用。一方面，法律可以发挥其指引功能，立法者通过制定法律的原则和规则引导天然气调峰储备体系的建设方向，明确主体责任，提高体系建设的可行性，并解决体系构建中的问题，加快建设进程，解决后顾之忧。另一方面，天然气调峰储备体系建设的需求也加快了调峰储备法律制度构建的进程，有利于我国天然气法律体系的进一步完善，符合依法治国、建设社会主义法治国家的主题。二者相辅相成。本文立足于我国天然气调峰储备法律制度的现状，尝试分析我国现有法律制度存在的问题。
1 我国储气制度的现实状况
1.1 我国天然气调峰储备法律制度的总体情况
随着我国经济的快速发展，天然气需求量迅速增长，天然气冬夏供应不稳定的状况日益凸显，天然气产业对调峰储备体系的需求越来越大。近年来，我国调峰储备体系基础设施建设的投入逐步加大，已经建立起一批调峰储备设施，但与市场需求相比，仍存在一定的差距，亟待完善。与此同时，我国天然气调峰储备体系建设也被提上议程。当前我国天然气调峰储备方面的法律规定，主要是一些行政法规和部门规章，缺少高层级的法律［1］，需要对上述法律法规进一步的具体解读，才能准确把握我国天然气调峰储备法律制度存在的问题。
1.2 相关法律
天然气调峰储备体系的建设和运营应当遵守《安全生产法》和《环境保护法》的规定。
《安全生产法》适用于在我国境内从事生产经营活动的单位。天然气调峰储备体系定，包括对从业人员的安全生产的权利和义务规定、对安全生产的规定和对事故救援的规定［2］。
《环境保护法》作为我国生态环境保护的基本法，其主要内容是对生态环境进行保护。天然气调峰储备体系建设和运营应当遵守《环境保护法》规定，切实履行法定义务。
1.3 行政法规
《城镇燃气管理条例》对县级以上政府课以制定应急预案的义务，并要求政府提高燃气应急保障能力，明确了应急储备的主体。
《特种设备安全监察条例》规定压力管道的监管责任主要由特种设备安全监督管理部门负责，县级以上政府则要履行督促和支持的义务［3］。
1.4 部门规章
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》主要对燃气特许经营的条件、程序、特许经营协议、特许经营企业的义务等问题进行了详细规定。
《天然气基础设施建设与运营管理办法》规定，由国家发改委、国家能源局和地方政府制定储备设施建设规划；城镇燃气企业具体承担调峰、供气责任。日调峰责任则是由天然气销售企业和城镇燃气协商确定责任范围；地方政府负责健全储备制度，编制应急预案。
《油气管网设施公平开放监管办法( 试行)》提出油气管网运营企业，上游勘探开采企业，下游天然气销售企业都应当着力提升储气能力，切实履行其保护管网安全、保障油气供应的职责。
2 我国天然气调峰储备法律制度存在的不足
2.1 我国储气法律规范尚不完备
通过梳理我国现有的天然气调峰储备方面的法律制度可知，在当前状况下，我国天然气调峰储备方面的法律规范十分匮乏。缺少针对天然气产业、天然气储备的专门立法，现行专门规定的层级普遍较低。现有的法律主要是一些普遍适用的规范，如规范所有安全生产问题的安全生产法，规范生态环境保护问题的环保法、环评法等，这些法律并非专门立法，没有考虑天然气调峰储备建设和运营的特殊性；
《城镇燃气管理条例》等现有行政法规，同样没有考虑到储气设备建设运营过程中的具体问题，没有进行专门规定；数量繁多的行政规章，虽有涉及储气调峰的规定，但由于是各个部委的规定，一方面其内容较为分散，难以形成体系，主要涉及各部门的监管责任分配；另一方面容易出现相互矛盾和重复规定的问题。更重要的是，由于行政规章的立法层级较低，法律效力不足，其制定过程缺少严格的程序规范，易导致调节力度不够，政策落实效果不佳等问题［4］。
2.2 缺少有效的储气调峰激励制度
立法只有设计了高效率的激励机制，才有可能激励企业的投资热情，引导企业为了追逐利润主动投建天然气储气设施，在实现自身利润的同时，推动国家天然气储备能力的提升。调峰储备体系的激励实质是政府使用看得见的手，对我国天然气调峰储备体系建设进行的激励。
然而，我国立法缺少激励企业投资天然气储备设施的有效制度设计，仅在一些国家政策、行动计划、政府通知中进行了指导性的规定，如：鼓励天然气经营企业投资建设经营储气库；鼓励独立的第三方主体投建储气库，由政府进行补偿，但没有对补偿的具体标准加以规范，也没有明确具体的实施方案。
2.3 储气监管机制有待健全
天然气调峰储备监管分为对储气设施建设过程的监管和对储气设施运营过程的监管，政府部门的监管责任因二者所涉及的主体、范围不同而有所区别。
毫无疑问，监管在任何一个领域都发挥着重要的作用，单纯依靠行业自律不能充分支撑产业发展，一个产业的健康发展离不开必要的监督和管理。在天然气调峰储备中的监管意义同样重大，因为长期以来我国天然气调峰储备体系主要由上游企业建设和运营。由于在上游企业主导下我国天然气产业具有纵向一体化的特征，由上游企业建设、运营储气设施必然具有一定的垄断特征。这就需要建立一个统一的、高层次的监管机构，否则无法实现有效监管，也不利于储气设施建设及运营的市场化。一个良好的监管体系是保障天然气调峰储备顺利进行的关键，因而也成为我国天然气调峰储备法律规制的重要对象［5］。
我国现行立法对天然气调峰储备监督管理的规定存在一些缺陷。第一，缺少调峰储备设施建设及运行方面的高层次、专项性立法，使得政府主管机关实施监管行为时缺少必要的法律依据。现有的《安全生产法》《环境保护法》等法律没有针对天然气调峰储备设备建设及运行监管问题进行专门的制度设计，这两部法律一部是关于安全生产的普遍性规定，一部是关于生态环境保护的普遍性规定。
第二，虽然我国目前的行政规章中有涉及天然气调峰储备监管方面的规定，但只是粗略地赋予国家能源局及其下属机构监管职权，监管权限也仅限于储气市场化方面的监督管理，缺少统一的监管机构和系统的监管模式。当前，天然气产业的监管权力由多个国务院部委掌握，权力较为分散，加之缺少更高级别行政机关的协调，多个部委在制定政策法规、行使监管职权的过程中难免存在缺失和冲突，影响政策法规执行的效果。
2.4 我国立法没有明确储气主体及其责任
明确责任主体和责任范围对我国储气能力的提升具有十分重要的作用。因为储气主体和责任范围直接关系调峰储备体系构建能否成功，能否实现设定的储气目标，进而对天然气产业发展和社会稳定产生深刻影响。然而，遗憾的是我国现有法律制度没有对天然气调峰储备责任进行明确划分，立法上存在缺陷。
第一，没有专门的、高层次的法律明确规定储气调峰的主体，使得储气调峰主体的划定缺乏统一性和协调性，在发生冲突时也缺少一个相对权威的法律依据。其次，由于当前我国主要通过部门规章对天然气调峰储备的责任主体进行规定，立法层级较低，且由多个部门分散制定规章，极易出现各个规章之间相互冲突的问题，特别是在缺少高层次立法进行统筹和协调的情况下，这一问题体现的更为明显。
例如：《天然气基础设施建设运营管理办法》规定城镇燃气企业承担小时调峰供气责任，由天然气销售企业和城镇燃气企业协商确定各自责任范围；而《城市燃气设计规范》却规定，由气源方来承担调峰责任。两个文件对日调峰供气责任的规定区别较大，在实际操作中极易引发争议，导致不同企业之间互相推诿的现象。
最后，现有行政规章缺少对天然气调峰储备进行阶段的划分，主要规定的是运营过程中调峰储备责任，没有考虑到调峰储备设施建设过程中的主体责任。由于建设阶段、运营阶段需要具备的资质条件是有区别，在建设阶段需要的资金和技术要求都要比运营阶段更为严苛。
此外，天然气储气库有不同的类型，如：地下储气库、LNG 储气库等，不同的储气库对地理环境、资金、技术的要求各不相同，所以在进行责任划分的时候不能够一刀切，应当考虑其差异性，在充分调查、考量的基础上进行合理分配。
3 结 语
法律在天然气调峰储备体系的构建过程中发挥着重要作用。当前我国涉及天然气调峰储备方面的法律制度主要包括法律、行政法规、部门规章等，尽管数量较多，但仍存在一些问题，主要体现为
法律规范尚不完备、激励措施尚不完善、监管机制尚未健全、主体责任没有明确划分。只有针对这些问题，不断完善法律制度，才能为我国天然气调峰储备体系的建设经营提供有力保障。
参考文献：
[1] 田国兴. 我国石油天然气法律制度完善研究[J]. 湖北社会科学，2012 (03): 174-176.
[2] 朱雅婷. 浅谈我国天然气产业现有法律法规体系以及完善方向[J]. 法制博览，2018 (06): 175.
[3] 卫德佳，周秋旭. 我国石油天然气立法探析[J]. 西南石油大学学报(社会科学版)，2010, 3(03): 17-20.
[4] 王蓓，任姝艳，杨桂荣，等.中国天然气市场化改革的思考[J].天然气与石油，2017, 35(06): 1-7.
[5] 宋东星，田静. 中国天然气储备调峰面临的挑战与对策[J].国际石油经济，2014 (06): 39-45.
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