谢逸枫：土地财政依赖度最高达180%！土地财政毒瘾何时才能戒掉？

　　文/谢逸枫

　　给大家普及一下，什么叫地方财政收入。所谓的地方财政收入，主要由一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入。其中一般公共预算收入和政府性基金收入由本地创造。而政府性基金收入主要是土地出让金收入，通俗地说就是卖地收入，卖地收入占比越高，土地财政依赖性越强，反之则越低。

　　2021年一季度大部分地区实现了两位数的增长，不过与2019年相比，同比增长实现两位数的则只有11个省份，分别为浙江、福建、吉林、天津、江苏、西藏、河北、青海、山东、江西、广西。四个直辖市中，仅天津一城增速上双，达到了14.6%，其余三个直辖市北京、上海、重庆均表现不佳。

　　其中上海增速仅有0.3%，北京、重庆分别为-1.4%和-5.1%，出现了下跌情况。此外，贵州、宁夏等地相比2019年下跌分别达到了2.4%和7.7%，黑龙江和山西的数字尤为醒目，跌幅甚至超过了10%，侧面体现出以上几个地区经济运行状况存在的问题较为严重。税收收入占财政收入的比重越大，财政收入的质量就越高。

　　2021年1-3月，全国300城土地出让金排名前二十城市成交总额为5065亿元，同比增加15%，上榜门槛上升至117.7亿元。一线城市收金总额为1580亿元，同比微跌2%，一城市中仅深圳未入榜单，其中上海一季度土地交易活跃，收金逾949亿占据榜首，同比增加45%。二线城市共13个城市入榜，其中杭州收金近730亿元，同比增加44%，位居第二。

　　2021年一季度，受新“两集中”政策影响，全国10个重点城市中部分城市3月宅地供应暂停，等待集中出让。一季度宅地供应量同比降近一成，成交量同比小幅走低，出让金总额较去年同期微增，仅天津、上海、南京、广州、成都5城宅地供求量超去年同期。

　　截至2021年5月18日，在“两集中”供地政策下，北京、深圳、杭州、天津、长春、广州、重庆、无锡、沈阳等12个城市已经完成了首批集中土拍，共395宗地块成交，总土地出让金额约为5596.15亿元。而5月下旬，土地市场还将迎来南京、济南、宁波、苏州等城市的首批集中供地。与此同时，6月1日，长沙首批集中供地将拉开序幕。

　　6月7日至6月11日，成都也将进行第一批次集中供地。从各城卖地金额来看，目前排名前5的城市依次为杭州、北京、广州、重庆、天津，首批土地供应分别揽金1178.21亿元、1109.71亿元 、906亿元、635亿元和497.948亿元，北京和杭州的成交金额均超千亿。按照以上的地方收入与卖地收入看，土地财政依赖程度还是高。

　　经济实力强的南方地区省会城市，土地财政依赖性依然高，说明地方财政收入不足，需要靠卖地收入来弥补。2020年31个省市土地财政依赖性较强的情况看，江苏、浙江、山东、四川、福建、湖南、湖北、江西、重庆、贵州、广西11个省，除山东外，均为南方省份，这11个省份的基金收入均超过一般预算收入。

　　不可思议的是即使是土地依赖性较低的省份，基金收入均占到一般预算收入的50%，基本可以说明，土地财政依赖性依然存在不底。其中上海、北京、山西、天津、内蒙古、新疆、黑龙江、宁夏和西藏，这9个省市的基金收入均只有一般预算收入的50%，有的低于50%。因此，连北京、上海都需要土地财政收入补充。

　　按照2020年全国典型44个主要城市土地财政依赖度排名看，佛山以180%，处于全国第一位。第二位是长春，155%。第三位是南京，153%。第四位是武汉、广州分别为150%。紧跟其后的是西安、贵阳、南宁、扬州、福州、太原、惠州、杭州、绍兴、南昌、温州、南通、东莞、常州、珠海。

　　前10名分别是佛山、长春、南京、武汉、广州，西安、贵阳、南宁、扬州、福州。省会城市，昆明、哈尔滨、成都、济南、重庆、郑州、长沙、天津、合肥等，其中中山、昆明、哈尔滨、宁波徐州依赖度达90%，长沙依赖度不是很高，在出44个城市中排位36，对土地财政的依赖度为56%。

　　土地财政依赖程度=出让金收入/一般公共预算收入。按照在2020年全国主要典型城市土地财政依赖度榜看，按照在2020年全国主要典型的城市土地财政依赖度榜看，深圳、北京、上海、烟台、大连均为低土地财政依赖城市，低于50%。

　　按照2020年全国主要典型城市土地财政依赖度榜城市中，佛山为土地财政依赖度最高的城市，其依赖度高达180%，比排名第二的长春155%，还高出25%。按照2020年全国19个典型主要城市土地财政依赖度榜看，长春155%，排在第一，实际上第一的是佛山，达到180%。

　　按照2019年全国主要典型城市土地财政依赖度榜城市中，温州成土地财政依赖度最高的城市，其依赖度高达179%，比排名第二的昆明163%。按照2019年全国30个典型主要城市土地财政依赖度榜看，福州153%，在第三，杭州，达到140%。

　　按照2019年30座主要城市（一线城市、省会、计划单列和发达地级市）中，2019年土地财政依赖度低于50%的只有四座城市。深圳是土地财政依赖度（土地出让金/一般公共预算收入）最低的城市，没有之一。2019年为19%，2020年27.33%。说明土地财政依赖程度不断地提高。

　　除深圳之外，是北京（29%）和上海（28%）。另外一座是地级市无锡，其依赖度仅为48%。而其他城市全都超过50%，温州第一，为179%。无锡同省的南京和苏州，分别为107%和55%。由于我国特殊的财政体制，地方政府的土地财政依赖度低于50%。

　　就可以叫做低土地财政依赖度城市，属于极为健康的水平，高于50%是高依赖度城市，而超过100%则属于超高依赖度城市。北京和上海作为两个地位特殊的直辖市，来自服务业和工商业的税收必然让其他人望尘莫及，土地财政依赖度低并不奇怪。

　　但无锡作为非计划单列市的地级市（深圳是计划单列市），如此低的依赖度的确非同寻常。按照另外一个指标房地产投资依存度（房地产开发投资/GDP）来看，无锡仅为11.5%，同样位列北京、上海和深圳之后，名列全国主要城市第四低。

　　土地财政不可怕，可怕的是土地财政依赖症。数据显示，2018年全国土地使用权出让收入是65096亿元，同比增长25%，总额再度创下历史新高。从2015年起，土地出让金收入连续3年增长。具体到城市，患上土地依赖症的，不只是杭州。从2015年2017年，中国60个主要城市的土地财政依赖度，大多呈上升趋势。

　　土地财政的本质是钱，要摆脱土地依赖症，就要解决钱的问题。钱之道，无外乎开源、节流。先看开源，不靠卖地，只能靠税收。然而，增加税收绝非一蹴而就，短时间无法弥补不卖地造成的百亿元级缺口。再看节流，城市要发展，硬件设施、软件服务都要花钱。越是有吸引力的城市，越需要完善城市服务，就意味着更加依赖土地财政。

　　地方一般公共预算收入的主要来源是税收收入，税收增长总是有限的。这时，属于政府性基金预算收入的土地出让金，就成为了地方政府另一个收入来源。而地方政府利用土地财政，完善硬件设施和软件服务，以此吸引大量的人才和资金，增加了购房需求，也催热了房地产市场，进一步提高了土地价格，提高了土地财政收入，最终形成了一个闭环。