课堂笔记|从政策、规划、测算三大方面看土地整备

2021年5月15日，由合一更新整备商学院主办的《土地整备项目政策解读，规划实施、投资测算及案例分享》在深圳福田开课，课程就深圳土地整备，存量土地利用基础理解、思考逻辑以及政策走向，项目研判等展开分享。

在本次课程中，两位拥有政策设计、项目实操经验的资深专家为90多位城市更新高管带来一场知识盛宴。

以下为部分精彩内容：

合一更新整备商学院特约讲师 X教授

《土地整备政策解读及案例实操分享》

深圳市存量土地利用是未来空间开发的新常态，首先从规划管制的角度，深圳目前的城市规划管理已经逐步转到存量土地管理，前十年，更新整备政策密集出台，全市的市一级政策和十个区的政策，每年均有几十项，更新专规、整备利益统筹规划研究已经成为规划的主流。

其次，从开发主体角度，深圳市有上千家开发主体，更新以及整备已经成为市场主体拿地的主要方式，不管是去年还是今年上半年或者下半年计划，为了加大住宅供应会有比较多批次的土地招拍挂，但也非常有限，每次都是极少数民营或者国企能拿到地。更新和整备如今有一些新趋势，首先要关注政府的诉求，更新专规贡献率越来越高，平均达到40%，政府的诉求越来越多。与此同时也要关注村集体、原权利人之间的利益共享，从开发主体的角度也要适应存量土地利用的新常态。

从服务机构来讲，跟规划设计机构、政策咨询机构也有些关联，目前规划院有一半业务做更新专规、土地整备利益统筹规划，深圳市本地业务都与此相关，此外针对存量土地开发的需求，市场中有大量中间咨询机构，以前增量土地直接招拍挂拿地，相关政策研究和测算要求没那么高，房地产企业内部可以完成。但政策日渐复杂，需要专业机构进行对应的服务。

思考逻辑：

存量土地利用第一个思考逻辑首先要从土地确权的角度出发，更新60%是合法用地，40%是未完善征转以及其他不明晰产权的土地，所以二次开发过程也是对土地确权，土地确权一直以来都是深圳的城市更新发展历程。土地整备更是如此，不需要合法用地，全部土地都是未完善征转土地，均可组成利益统筹项目来推进。确权跟深圳市过去40年快速城市化的发展历程息息相关。

第二个思考逻辑是规划管制的角度，更新发展了十年，目前主要的质疑点是容积率越走越高，2009年城市更新办法出台，专规平均容积率为4，而目前平均基本容积率是8，也就是住宅要170~180米，商业办公要200米以上，深圳市能不能承受？是不是更新就是算帐的过程？目前的更新专规，设计单位的逻辑就是将更新变成算帐的过程，接下来会有变化，更新整备每十年是一个大的时间节点，目前这个节点基本到了进入政策反思的阶段。

城市规划管制，之前要核城市总规和土地利用总体规划，现在越来越多是核工业区块线、基本生态控制线、河道蓝线，这是各种不同的需求的规划管制手段。以前规划管制背景是多规合一，大约在今年下半年到明年，如果国家审批通过目前正在编制的深圳市国土空间规划，就能取代城总规、土总规以及其他内容，都将在其中综合表述。国土空间规划最大的特点，一是多规合一，二是山水林田湖草+土地。以前的城总规、土总规，城市的森林、河道等都纳入规划，以后该规划在深圳市宏观规划层面都是归属国土空间规划。国土空间规划多规合一，纳入很多内容，对存量土地利用产生比较大的影响，整个开发量是自上而下刚性传导，从全市传导到分区，再传导到图则，图则目前正在做内部创新，已发布一部分内容，叫标准分区单元，全市划了758个，增量划到标准分区单元。一个标准分区单元大约1平方公里，里面有若干个更新项目、整备项目，各自按照现有规则算开发量，从国家、全市审批来看，把量分解到标准分区单元，标准分区单元到2035年才有明确的量的天花板，这些具体的项目到底怎么适应新的要求？这是接下来会发生的比较大的逻辑变化。实际上不管是规划的管制手段，还是更新整备政策的检讨，转型期至少给我们提供了一个比较长思考周期，不管是地产公司，还是投资公司，都要面向未来，考虑未来项目的储备，要有思考的逻辑。

第三个思考逻辑是权益分配，跟规划管制的逻辑其实是一脉相承的，比如一个更新单元或者一个整备单元，所谓的规划就是要把“蛋糕”做大，要么功能调整，要么容积率提高。“蛋糕”做大，各个参与主体才能有“蛋糕”分。但是“蛋糕”之所以能做大，跟城市的发展、跟公共设施、市政基础设施不断完善是有关系的。是不是有些也是政府的投资？是不是公共利益也要分一部分？开发主体也会想，已经贡献了40%更新用地，开发建设用地上建了很多公共住房以及移交一些产业用房，也是贡献与利益共享。这个逻辑没错，但是够不够？到底这个权益应该怎么分配？有没有比较理性的、获得一致认可的账？编制者也在研究探讨。如果按照这个逻辑，单纯算帐就不一定是唯一的逻辑，甚至规划设计机构可以把现有规则运用到极致，例如把住宅用地改成R+C用地，这样容积率就会提高，增加一条支路，变成三面邻路或者多边邻路，容积率又可以提高。如果把项目内在价值核算清楚，多余的是城市政府的，可以建保障住房、公共住房等。

政策未来走向：

首先是片区统筹，其次是总量管控与刚性传导，前面已经提过。为什么讲存量土地利用，而不单独讲土地整备？一是有人认为现在更新和整备越来越融合到一起，很多片区既有更新，也有整备，之前龙岗重磅发布推出“4+1”重点更新单元和重点利益统筹项目，可以是片区划大，从以前的10、20公顷比较小的更新项目，变成1个多平方公里的重点更新单元。也可以更新整备放到一起核算利益，例如有些区针对要贡献的比较大的土地，比如贡献一个30公顷地铁车辆段，任何一个更新项目都做不了，整备项目也很难，那就把这个片区划大，这样利益才有可能在这个范围内平衡。在做更新整备“十四五”规划时有个检讨，检讨“十三五”期间更新项目对公共设施的贡献，大概情况是学校基本达到规划预想的目标，但是意愿及其他设施基本上实施率很低。现在更新项目都需要学位自平衡，因为更新项目肯定要有住宅，住宅必须学位自平衡，项目里必须有个学校，至少从更新项目自身来讲，比较容易过会跟汇报。但是深圳越来越老龄化，没有人贡献养老设施、文体设施，这方面也是要检讨的。主要的政策方向是更大片区的统筹，在更大片区统筹的情况下，很多项目已经做了前期工作，现在政府突然安排统筹主体做统筹，统筹主体也要分一部分“蛋糕”，跟已经埋伏进去的前期项目到底是什么关系？这也是未来要探讨的。

其次是总量管控与刚性传导。

第三是空间发展权与增值收益分配权，国土空间规划2035年大概能从国家争取到15亿建筑总量，现在是11.2亿，也就是只有3.8亿建筑增量，这个建筑增量要分配到未来15年，分配到全市700多个标准分区单元，对现有项目会有一些影响，但是也不能“一刀切”，因为很多项目前期工作已做，还有很多进了计划的、正在批专规的项目，如果单纯从量的角度来进行刚性管控，到底会遇到什么问题？这也是我们要探讨的问题。

合一更新整备商学院特约讲师 许老师

土地整备规划编制

土地整备规划规划谁来编？按照《土地整备项目审批工作规程》（2017年720号文），明确土地整备规划由区政府指定的实施单位组织编制，实施主体是更新专规的编制主体，土地整备规划是由区政府，主要是区更新整备局以及街道办作为土地整备规划的编制主体，虽然现实中有些规划有开发商委托编，也有社区委托编，规划谁都可以做，开发商、社区可以提出诉求，有些街道跟社区关系比较好，街道给社区委托做。但是一旦进入审批环节，第一层审批肯定是街道，文件报给街道办，成为街道办认可的文件，才能进入政府对于规划的审批序列，这是政府的规定。署名就不能出现股份公司，必须是以街道办或者区更新整备局的名义，才能进入政府的审批环节。以后土地整备是政府主导，实施主体、规划主体必须是政府认可的部门，主要是区更新整备局、整备中心和街道办。

土地整备规划要编什么内容？2016年发布过《土地整备规划编制技术指引》土地整备规划也适用，按照2016年《土地整备规划编制技术指引》，当时编制政策主要是参考法定图则，因为是走图则委审批，法定图则需要做什么，土地整备规划应该做什么，2016年《土地整备规划编制技术指引》明确了土地整备规划的内容必须包括，规划内容的专项研究、道路交通的研究、市政工程的研究、公共服务设施专项研究以及城市设计的研究这五项内容，如果规划功能没有变，第一项相对可以弱化，但是其他四项必须包含，相当于深度必须达到法定图则的深度。

2018年市规自局出台《关于城市规划委员会、法定图则委员会审议土地整备规划有关事项的通知》，相当于2018年有了利益统筹土地整备规划，报图则委。为了确定图则委审什么、区政府审什么，2018年出台了《通知》。对于土地整备规划审什么定得很清楚，有两大类，一类是对土地整备规划的合理性进行审查，合理性审查包括为什么调法定图则的强制性内容，如果不说清楚就不能编，必须把必要性和合理性讲清楚。包括：

1、改变已批准法定图则强制性内容的必要性和合理性

2、对留用地的选址范围进行审议

3、对留用地的用地性质进行审议

4、对留用地的规划布局进行审议

5、对留用地的开发强度进行审议

6、对留用地范围的公共配套设施进行审议

7、对规划研究范围内因留用地开发需要调整及优化的市、区级公共设施和交通市政设施的规划控制要求

8、城市总体规划占补平衡方案。

2020年《关于进一步规范土地整备规划编制和审查等有关事项的通知》出台，2016年有一些规定的内容是要做的，后来发现土地整备规划会涉及产业空间、文保项目、地质灾害，所以2020年提出除了前面必须做的规定内容，如果涉及到大的产业用地、风貌区等，如果属于地质灾害易发区，必须做这些专项内容，在2020年《有关事项的通知》出台后，土地整备规划的内容更加丰满，要求也进一步提升，出台前基本上不会考虑产业，社区留用地不可能动文保单位，如果落的是居住，也不会考虑产业的内容，但是通知出台后就不能只考虑留用地，还要考虑移交政府用地，也要有完整的论证，2020年提升了对土地整备规划内容的要求。

土地整备规划虽然是比较新的事物，但是自2015年以来五年多，不管是成果要还是规范要求，都在不停的完善过程中，自从2020年这个文件出台后，土地整备规划内容上、深度上、形式上，都相对比较完善。

合一城市更新集团事业一部胡胜

《土地整备项目测算实务分享》

经济可行性研判测算前提

对土地整备项目进行项目测算，首先要项目可行性研究，其次是项目规划可行性，最后是其他测算前提，得到这些前提之后才能进行初步的前期测算。

利益统筹可行性其实就是前期研究方案，项目确定利益统筹前期研究方案时，要从整个项目的基本情况、项目开展必要性、划定范围合理性、建设实施情况、规划情况、整体可行性研究方案、货币补偿方案、研究结论进行大体分析。

最主要是三个层面，首先是现状情况核查，最重要是现状整个整备范围的权属情况，明确用地权属之后再对上层次规划进行核查，“算大账”是初步核算留用地指标、规划指标以及土地整备金安排计划。

确定了前期利益统筹可行性研究后，同步进行规划研究分按的实施方案，跟更新不同，土地整备方案在实施方案前面或者同步进行，实施方案中比较重要的是留用地规划方案，最重要的就是留用地规划方案，确定指标。在规划方案中，循序渐进的对规划层面的东西确定整体留用地规划经济指标，得出1+9+4方案后就可以进行经济测算。

目前留用地规划层面主要分为基础，共享不超过基础的30%，其他是配套建筑面积。做测算主要是这几方面的前提考虑：

一是测算方式要考虑静态、动态还是动静态结合，一些早期项目所能得到的信息都是很模糊、很概念化，只适合做静态测算。进入项目明朗期，信息明确时，适合做动态测算。有些方案算出来之后，经济账算不过来，这时可以考虑动静态结合，如果这个地方确实以前规划指标配了很多商业，可能有几万方商业，我考虑把它自持，地价层面影响会非常大，地价会相对少交很多。做自持时，如果本身有商业产业运营能力的企业，进行测算时反而会对项目形成利润率非常好的的账。

二是项目成本，包括地价、建安成本、收购费用以及回购物业估算比例等。

三是财务成本，按每家公司的情况进行考虑，在财务层面一般大家都会尽量保守估计，有些企业会要求财务成本到10%以上，一般建安考虑项目后期进行建设时有开发贷，现行开发贷很多银行都是给基准，甚至比基准低一点，有些比基准高一点，有些公司出于保守考虑，把建安成本也考虑到10%以上。

四是售价考虑，按照市调进行对比，并确定是否考虑年化增值率等。

五是税筹考虑，利益统筹项目在测算时，税务层面考虑得很细，也是比较难的。

六是其他，静态测算考虑停车位的建安成本，但不考虑停车位运营收益。

课后答疑

专家为现场的学员们解答了不少在项目过程中遇到的难题，学员们热情参与互动，获得较高的评价。我们的系列课程精彩继续，下期课程5月29日《东莞城市更新政策解读，项目规划，投资拓展全流程操作指引》报名通道已经开启！欢迎咨询老师相关事宜。

合一城市更新集团，广东省三旧改造协会副会长单位，深圳市城市更新开发企业协会副会长单位，深圳市房地产租赁行业协会副会长单位。合一城市更新集团创始于2013年，致力于成为专业领先的策略型城市更新全流程服务商。集团业务聚焦于将城市更新、产业升级以及资产管理进行高度融合发展，我们致力于通过“旧改+运营”、“园区+基金”双引擎驱动模式，为中国二次城市化从增量开发转型为存量改造提供系统性的解决方案。

合一业务范围包括政府政策编制顾问、更新整备项目全程顾问（投资开发顾问、全流程开发管理顾问及融资并购）、工改工产业园区策划招商运营等，参与操盘和服务的项目覆盖深圳十个区。合一城市更新集团立足深圳面向湾区，业务覆盖粤港澳大湾区两岸六城。集团于2017年、2019年荣获中国地产年会年度城市更新运营大奖。2020年，广东省三旧改造协会行业发展研究中心设立于合一城市更新集团总部。