最高法院行政诉讼被告主体资格案件裁判观点摘要20则（二）

11.【最高法院】以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关。案号：（2018）最高法行再128号

【裁判要点】

对于以获得行政赔偿为目的的诉讼而言，《中华人民共和国国家赔偿法》规定的救济方式是直接起诉赔偿义务机关，并不包括起诉复议机关，即不包括要求人民法院判决复议机关就赔偿义务机关的行政赔偿问题作出处理或者重新处理的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》有关复议机关为被告的规定同样不包括该情形。从实践层面看，以起诉复议机关履行法定职责的方式解决赔偿义务机关的行政赔偿问题，与直接起诉赔偿义务机关相比，不仅程序更加繁琐，耗费更多的资源，而且难以直接解决行政赔偿问题，容易形成循环诉讼。从行政诉讼实质解决行政争议的立法宗旨看，上述法律在这一问题上未作规定表明，以解决赔偿义务机关行政赔偿问题为目的的诉讼不宜以复议机关为被告。故再审申请人提起本案诉讼，要求判令再审被申请人通过行政复议解决桥头镇政府的行政赔偿问题，即属此种情形。

12.【最高法院】征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。案号：（2019）最高法行申3784号

【裁判要点】

1、征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。即使对因历史原因形成的城中村的改造，村民会议或村民代表会议可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的权限范围内议决涉及村民利益的相关事项，村民也应遵照执行；但是，村民会议或者村民代表会议决定不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利和财产权利。申言之，在现行土地和房屋征收补偿法律法规框架内，基于“旧城改造”“村改居”或者“新城镇建设”等实际需要，村民会议或者村民代表会议可以在符合上位法规定前提下，通过村民自治方式决定建设项目和补偿事项，并可通过签订协议等方式解决补偿安置问题；但在未经协商一致情况下村民委员会等自治组织即单方采取强制拆除等方式则涉嫌违法。《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对强制搬迁合法房屋的步骤、程序和方式有具体明确的规定，并未规定村民委员会等自治组织有权实施强制搬迁和强制拆除。

2、结合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况综合判断，对贾十一房屋的强制拆除，不应当认定系东仰陵村委会自主实施，而应当认定系职权主体与非职权主体在市政项目征收拆迁中基于共同意思联络、共同参与下实施的强制拆除。被诉强制拆除行为虽然形式上表现为东仰陵村委会实施，但村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，犹如其“延长之手”。一、二审法院在贾十一已经提供初步证据证明强制拆除行为虽以东仰陵村委会名义实施，但显然系法定的职权主体基于征收职权组织、命令实施的情况下，仅以东仰陵村委会自认实施强制拆除为由，否定高新开发区管委会、宋营镇政府为适格被告，系对法律规定的错误理解，也有违职权法定原则，依法应予纠正。

13.【最高法院】镇政府在一审庭审中认可其强拆韩某房屋，应为本案适格被告，韩某提起本案诉讼，符合起诉条件。案号：（2019）最高法行申3902号

【裁判要旨】

洛阳市政府、伊滨区管委会在一审庭审中亦否认实施强拆或者委托第三人实施强拆。故根据本案现有证据，尚不足以证明洛阳市政府、伊滨区管委会和诸葛镇政府共同实施强拆韩某龙房屋的行为。诸葛镇政府在一审庭审中认可其强拆韩某龙房屋，应为本案适格被告，韩景龙提起本案诉讼，符合起诉条件。二审以韩某龙将洛阳市政府、伊滨区管委会和诸葛镇政府一并列为被告，不符合“有明确的被告”的起诉条件为由，裁定撤销一审判决并驳回韩某龙起诉，认定事实不清，适用法律错误。

14.【最高法院】征收办作为义乌市住房和城乡建设局所属全额拨款公益一类事业单位，不具有独立承担行政法律责任的能力，后果由所属行政机关承担。案号：（2019）最高法行申8788号

【裁判要点】

一审被告、二审被上诉人义乌市政府虽然在征收决定中明确了被申请人义乌征收办为房屋征收部门，但根据《义乌征收办主要职责内设机构和人员编制规定》，被申请人义乌征收办作为浙江省义乌市住房和城乡建设局所属全额拨款公益一类事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的后果应由所属的行政机关承担。同时，义乌城投公司并非行政机关或法律、法规授权实施征收补偿的主体，亦不具有承担行政责任的主体资格。一审被告、二审被上诉人义乌市政府作为征收人，并非被诉行政协议的签订主体，在能够确定相应行政机关承担责任的情况下，不宜直接以征收人为本案被告。据此可知，再审申请人起诉的三个主体均非本案适格被告，经原审法院释明告知其以浙江省义乌市住房和城乡建设局为被告另行提起行政诉讼，但再审申请人拒绝变更被告。因此，一审法院裁定驳回再审申请人的起诉，二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定，均无不当。再审申请人提出的申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

15.【最高法院】对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，确定适格被告时的判断方法。案号：（2019）最高法行再29、30号

【裁判要点】

1、职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关依照法律规定独立行使职权并承担相应的法律责任。对于有多个行政主体实施或参加的行政行为，在确定适格被告时，要根据作出行政行为的行政主体是否具有法定职权、在行政行为中的参与程度和具体分工、有无接受委托或指令等情形，结合相关实体法律规范进行综合判定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定，国务院公安部门负责全国的治安管理工作，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《中华人民共和国人民警察法》第八条规定，公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员，可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。也就是说，公安机关有对违反治安管理行为进行处理的法定职责，人民警察有权对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员实施强行带离等措施。

2、根据“谁行为，谁为被告；行为者，能为处分”的法定主体原则，设若被诉的强行带离行为确实存在，适格被告也应当是白石岭公安分局，而非岳阳市政府。一审关于将被征收人强制带离现场的行为系白石岭公安分局执行岳阳市政府指令的行为的认定，缺乏事实根据，认定事实不清，应予纠正。二审则认为岳阳市政府组织实施的行政强制拆除行为包括对被征收项目的强制和对拒不离场留守人员的人身强制两个方面，亦属适用法律错误、认定事实不清，本院予以纠正。虽然已有生效判决确认岳阳市政府于2015年9月30日实施的强制拆除行为违法，但一、二审没有结合本案被诉带离行为的职权依据、事实根据和程序要件等进行合法性全面审查，而是简单依据另案的违法事实认定白石岭公安分局实施了强行带离行为且该行为亦属违法，缺乏事实根据和法律依据，本院一并予以指正。

16.【最高法院】被征收人对补偿决定不服或没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县政府为被告。案号:（2019）最高法行再204号

【裁判要点】

被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。本案中，太和县城东片区（老城区）棚户区改造项目征收主体为太和县政府，征收部门为城关镇政府，故太和县政府应当作为补偿主体，承担补偿责任。案涉房屋登记王某兴名下，王某兴系诉请太和县政府履行补偿安置职责，并非针对城关镇政府与其前妻、儿子签订的《补偿安置协议》提起诉讼，故不应当依据上述司法解释的规定，确定城关镇政府为被告，太和县政府应当为本案适格被告。一审认定城关镇政府应当履行补偿安置职责，为适格被告，系对司法解释理解错误。二审认为王某兴应当直接起诉《补偿安置协议》，混淆了征收补偿主体和房屋征收部门的职责。一、二审裁定驳回王某兴起诉，适用法律错误，应予纠正。

17.【最高法院】征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。案号：（2019）最高法行再282号

【裁判要点】

1、本案中，案涉房屋属于集资住房，陆某亮与恭城县教育局签订《集资房协议》，出资建设并长期居住于案涉房屋，具有房屋使用权和继承权，拆除房屋行为直接影响陆光亮的居住生活和财产利益，显然与陆某亮存在利害关系。恭城县教育局主张陆某亮已经调离恭城县一职中，出现需要退回住房的情形。经查，陆某亮并非主动调离，而是因恭城县学校布局调整，陆某亮调至恭城县城厢初级中学工作，恭城县教育局不能以此为由收回房屋。即使符合退回住房的情形，陆某亮亦有权对强制拆除行为造成的房屋装修、屋内财产损失主张权利。二审裁定认为陆某亮与拆除行为不存在利害关系，属于认定事实不清，适用法律不当。

2、征收决定由市、县级人民政府作出；征收补偿方案由市、县级人民政府论证、公布并修改；被征收人由市、县级人民政府补偿；被征收人拒不搬迁由市、县级人民政府申请人民法院强制执行。从立法来看，市、县级人民政府被明确规定为国有土地上房屋征收的责任主体，而房屋征收部门具体实施征收工作。对于房屋强制拆除而言，因为《征补条例》已经废除了行政强拆，只能由市、县级人民政府申请人民法院强制拆除。故征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。本案中，恭城县政府主张其并非拆除主体，拆除行为由名厦公司具体实施。经查，案涉房屋在2016年9月12日被强制拆除，陆某亮就房屋拆除问题向公安机关报案，恭城县公安局认为没有犯罪事实，不予立案。陆某亮向法院起诉公安机关不作为，法院生效判决认为强制拆除行为主体为恭城县政府。故本案能够排除名厦公司私自违法拆除涉案房屋的可能。现有证据证实，名厦公司曾多次向恭城县政府、恭城县指挥部递交关于拆除案涉房屋的申请。案涉房屋位于恭城县一小内，该土地使用权由恭城县政府于2014年7月批准收回并进行开发利用。恭城县政府设立恭城县指挥部及项目办，牵头开展城中西路路口商贸开发和茶江剧院改造工作。综上，因征收强拆行为系市、县级人民政府及其部门的职权或职能，综合考虑行政机关和行政相对人之间的举证能力和举证责任分配，本案可以认定恭城县政府作为适格被告。

18.【最高法院】直接影响被征收人权利的是拆迁或清除地上附着物以及安置补偿等行为。被征收人要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。案号：（2019）最高法行赔申1261号

【裁判要点】

安徽省人民政府皖行复〔2018〕105号行政复议决定认定其作出的皖政地纳入增减挂钩〔2014〕23号《关于太和县2014年第6批次纳入增减挂钩试点管理使用先行复垦建设用地指标的批复》（以下简称23号《批复》）不符合法律法规的规定，但鉴于涉案土地已出让并实施建设，撤销23号《批复》会给公共利益造成损失，故对撤销批复的请求不予支持，仅确认该批复违法，并告知如对该决定不服，可依照行政复议法的规定向国务院申请裁决。该行政复议决定虽确认23号《批复》违法，但并未予以撤销，仍保留了其效力。通常，政府征地行为包括作出征地批复、组织实施、安置补偿等一系列行政行为，其中，直接影响被征收人权利的是拆迁或清除地上附着物、苗木，以及安置补偿等行为。被征收人认为自己的权益受损，要求赔偿或补偿的，一般应向具体实施机关主张权利。侯某祥要求作出征地批复的安徽省人民政府返还土地、恢复房屋原状、赔偿损失，难以支持。侯某祥如对有关机关的拆迁或清除地上附着物、苗木，以及安置补偿等行为不服，可依法申请行政复议或提起行政诉讼，以维护自身权益。

19.【最高法院】社区居民委员会出具情况说明，认可其拆除了张某等6人的房屋，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，应视为受行政机关的委托。案号：（2020）最高法行申100号

【裁判要点】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据张某生等6人提交的申请再审材料及一、二审法院查明事实，万柏林区政府成立的太原市万柏林区城中村改造工作协调领导组于2017年9月14日对小井峪街道办作出《关于同意大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》，同意该方案实施，并批复小井峪街道办接文后，认真组织实施城中村改造工作。《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中亦明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则。城中村改造拆迁领导组及其下设的宣传组、验收破拆组等均有小井峪街道办的工作人员，且领导组组长赵燕系街道办主任。另，根据山西省太原市杏花岭区人民法院作出的（2018）晋0107行初326号生效行政判决书，张某生起诉太原市公安局万柏林分局行政不作为，太原市公安局万柏林分局答辩称，其已于2018年9月20日答复告知张某生，房屋被拆一事属于拆迁问题，不属于公安机关管辖。山西省太原市杏花岭区人民法院以万柏林分局已经履行调查、告知职责为由，判决驳回张某生的诉讼请求。张某生等6人的案涉房屋所在土地现已建成市政道路。虽然大井峪社区居民委员会出具情况说明，认可其实施了拆除张某生等6人房屋的行为，但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。二审法院未对万××区政府、小井峪街道办在案涉城中村改造过程中的作用进行全面审查和认定，而是基于大井峪社区居民委员会自认实施了强制拆除行为，就认为张某生等6人提起行政诉讼没有事实根据，裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。

20.【最高法院】政务中心作为芙蓉区政府的直属事业单位，申请人对其作出的信息公开答复行为不服提起复议申请的，以区政府为被申请人并无不当。案号：（2020）最高法行再23号

【裁判要点】

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十四条规定，行政机关设立的派出机构、内设机构或者其他组织，未经法律、法规授权，对外以自己名义作出具体行政行为的，该行政机关为被申请人。本案中，芙蓉区政务中心对周某兴的政府信息公开申请作出回复，周某兴对该回复不服向长沙市政府提起行政复议申请，芙蓉区政务中心作为芙蓉区政府的直属事业单位，申请人对其作出的信息公开答复行为不服提起行政复议申请的，以芙蓉区政府为被申请人并无不当。长沙市政府在收到行政复议申请后作出的55号释明函告知周某兴，申请复议事项不存在，被申请人和复议机关不适格，并指出如对该回复不服，亦不由本复议机关管辖。根据55号释明函回复内容可知，该函实际上是对周某兴的行政复议申请不予受理，对于周某兴的申请复议的权利进行了否定。虽然文件名称为释明函，但对当事人权利义务产生了实际影响，具有可诉性。该释明函认为对芙蓉区政务中心的信息公开行为不服不应向长沙市政府提出行政复议申请，实际上是否定了将芙蓉区政务中心的直属上级机关芙蓉区政府作为适格被申请人，该认定存在适用法律错误。周某兴就55号释明函提起诉讼，一审法院本应就长沙市政府在55号释明函中的不予受理行政复议行为进行审查，在审查中，即使将长沙市政府于2014年4月4日作出的55号补正通知书视为行政机关对行政复议申请进行了受理，上述补正行为仍属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的“被告改变原违法行政行为”的自我纠错行为，在此情况下，周某兴如仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当在对原行为进行审查后，判决确认违法。一、二审法院在55号释明函存在适用法律错误的情况下，驳回当事人诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以纠正。

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刘德宇律师 整理

作者/来源：郑州刘德宇律师

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