关于强化工伤行政案件检察监督的思考

　　据中国裁判文书网上公布的以“工伤”为关键词的行政诉讼裁判文书数据显示,近年来,工伤类行政案件数量较为稳定,但上诉率较高,且申请再审案件数逐年增加,很多案件并未案结事了。针对上述现象,检察机关应当积极作为,利用检察一体化的监督优势,在监督法院和行政机关依法行使职权的同时,妥善化解行政争议,最大限度地维护劳动者与用人单位的合法权益,提升司法公信力,维护社会和谐稳定。

　　工伤行政案件有其特征,主要表现在以下方面:

　　一、工伤行政案件争议焦点集中在工伤认定方面。工伤认定往往是工伤行政案件最核心的部分,也是目前工伤行政案件争议焦点和分歧最大之处。由于相关法律规定较为笼统、模糊,受伤职工、用工单位、社会保险行政部门和司法机关经常在“工作时间”“工作原因”“工作地点”等工伤认定要件上认识不一。如在赵某与某市人社局社会行政管理案中,赵某在工作过程中因货物打包问题与同事杨某发生争斗,并被打成重伤。人社局认定赵某为工伤,复议机关予以维持。用工单位不服,提起诉讼。一审法院认为,赵某与杨某之间因货物打包问题引起打架斗殴,不影响工伤性质的认定,判决维持行政机关工伤认定决定;二审法院认为,赵某受到的伤害结果是故意伤害行为所造成,如将赵某认定为工伤,是将故意伤害案件中的经济责任归责于企业,显失公平,因而撤销了一审判决。检察机关抗诉认为,赵某受伤系工作问题引发争执造成,并非个人恩怨引起,与其履行工作职责具有一定因果关系,符合履行工作职责受到暴力伤害的情形。广东省高级法院最终采纳了抗诉意见,撤销二审判决,维持认定赵某为工伤的决定。

　　二、工伤行政案件服判息诉率低。工伤保险涉及多方利益,且用人单位与受伤职工之间利益相对,无论劳动行政部门作出何种工伤认定结论,总有一方当事人可能提起诉讼。受伤职工大都不了解相关法律规定,也不知道如何收集、固定证据,有因证据缺失、错过工伤认定期限等原因无法被认定为工伤的;有因对工伤认定法律、政策不了解,无法接受不被认定工伤决定的。很多用工单位因没有及时缴纳工伤保险基金,不愿承担高额的工伤保险待遇;还有些用工单位利用行政诉讼案件收费低,故意通过复议、诉讼等方式拖延其履行义务的时间。以上种种因素都容易引发高上诉率和上访率。

　　三、工伤行政案件中的新情况不断出现。近年来,灵活就业人数快速增加,如网约车、快递、外卖和劳务外包等用工模式十分普遍,这些用工模式下,工作时间、方式更为灵活,但劳动关系较为模糊,劳动者常因没有签署劳动合同和建立标准的劳动关系,在申请工伤认定时受阻。如顾某诉上海某科技公司确认劳动关系纠纷一案,法院认为,被告通过App对原告进行管理、指挥、监督,该新型用工方式虽有别于传统劳动用工,但存在着相当的人身从属性,原告的送餐服务也是被告的业务组成部分,原告的劳动成果部分归被告所有,认定此类劳动关系也有利于社会整体利益,形成劳动者和企业“双赢”的结果,故判决确认双方存在劳动关系。但现实中也有很多案件,法院认为受伤职工和用工平台不具备人身、经济从属性,不符合劳动关系的认定标准。

　　检察机关作为国家法律监督机关,应充分发挥检察一体化优势,多措并举,维护工伤职工和用工单位的合法权益,推进工伤行政案件的规范审判。

　　一、准确把握工伤保险的立法精神,既要公正司法又要注重保护劳动者权益。《工伤保险条例》第一条明确其立法宗旨是为了保障因工作遭受事故伤害或患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。工伤行政检察监督案件审查中,应贯彻上述立法宗旨,对于一些事实无法查清、法律规定模糊的情况,应对劳动者作倾斜性保护。但同时也要注意工伤保险范围和程度具有法定性,审查时需严格从法律规定出发作出判断,不能以道德判断代替法律规定。如刘某工伤认定纠纷抗诉案,最高检的抗诉理由和最高法的再审判决都没有拘泥于机械的文义解释,而是坚持法律评价和政策思维相结合,从维护职工切身利益的宗旨出发,认为对职工因单位工作需要,在非工作场所从事危险工作而受伤的,即使存在一定违规情形的,也认定为该工作与本单位重大利益具有直接关系,从而认定刘某为工伤。

　　二、积极推动工伤行政案件争议的实质性化解。近年来,检察机关通过提出抗诉、发出再审检察建议等方式督促启动一批案件再审程序,保障了劳动者和企业合法权益。但实践中,也有很多工伤行政检察监督案件,虽经检察机关抗诉、法院再审后得到改判,但囿于工伤行政案件的特殊性,法院判决往往是撤销行政行为,不能及时保护案件当事人利益。为防止行政争议在诉讼、信访等程序中空转,检察机关应积极探索将行政争议实质性化解嵌入工伤行政案件的诉讼监督中。对当事人有和解意愿的案件,努力搭建和解平台,从法律和诉讼经济角度释法说理,引导当事人理性和平解决争议,实现案结事了政和。

　　三、发挥检察一体化监督优势,全面保护劳动者权益。发挥好检察机关一体化监督优势,建立健全检察机关行政检察部门与控告申诉、民事检察、公益诉讼、执行监督等部门以及上下级检察机关之间的沟通协调机制,通过履行各项法律监督职能,全面保护劳动者权益。将司法救助理念融入到工伤行政检察监督案件审查中,对符合国家司法救助条件的案件,及时予以移送。对发现的在生产领域危害公共安全的线索,及时向公益诉讼检察部门移送。同时,加强与民事检察、执行监督等部门的配合。

　　四、积极推进工伤事故预防和工伤行政行为的规范。检察机关在办理工伤行政检察监督案件时,一方面,监督法院公正行使审判权,及时纠正错误裁判,防止审判权滥用;另一方面,对于正确的裁判要主动做好息诉工作,维护裁判的权威性。同时,检察机关还应结合办案,将行政检察视野拓宽到社会治理层面,对行政行为的合法性进行审查,对行政行为存在违法或瑕疵的,如果不能通过抗诉、再审检察建议途径解决,应当通过制发检察建议或其他方式监督。如检察机关在履职中发现安全生产监督管理部门、社会保障部门、职业卫生防疫等部门对用人单位不缴纳工伤保险基金、不签劳动合同、非法承包、挂靠经营等不规范用工行为的查处未尽到法定义务的,及时制发检察建议。对某一类突出问题,可以开展实证调研并提出对策,促进行政机关对这一类问题的系统治理,在源头上减少工伤事故纠纷,提高工伤认定部门的执法能力和水平,有效规范工伤行政行为。

　　(作者单位:安徽省人民检察院第七检察部)