关于2015年5月1日前的行政协议现在是否还可以起诉？

政企纠纷系列问题分析，2015年5月1日之前和行政主体签订的行政协议能不能提起行政诉讼？近期我们接到很多政企纠纷的案件都与行政协议有关，很多都属于行政协议类的案件，很多都是在2015年5月1日之前签订的。先通过案例来了解下，各位企业主看下是否也曾经遇到过？

四川某房地产开发公司在2002年左右获得了一块房地产开发用地，因城市规划的调整需要导致不能开发建设，所以与地方行政主体签订了土地置换协议。对于土地置换后，因为领导的调整等等各方面的原因，主管部门承诺一直未兑现，协议上面载明的义务也一直没有履行。

近二十年来，虽然该企业一直不断地反映相关情况，但是问题一直得不到解决。前期公司聘请当地的律师提起了行政诉讼要求履约，法院以2015年5月1日之前签订的行政协议应当提起民事诉讼为由不予受理，所以该案件还是很典型的案例。

我们在近期办理案件过程中遇到诸多这样的类似案件，那么，2015年5月1日之前签订的行政协议应当按民事诉讼来处理，还是按照行政诉讼来处理呢？

咱们来具体分析一下，首先看一下法律依据都有哪些。首先是《行政诉讼法》（1989）年版的第11条。其次是2014年版的《行政诉讼法》12条，《关于审理行政协议案件若干问题的规定》以最高院关于行政协议的一些典型案件的认定。

最高院2019年底作出的行政案件若干问题的规定也提到之前的行政协议案件，法院已经作为民事案件受理的，不得再进行改变，不能驳回或者重新再行政立案。如果说没有受理，没有立案才会遇到这类问题，所以说起诉的时候一定要程序正确。因为之前有个行政协议案件按照民事案件处理了，结果行政主体提起了反诉，造成了损失，所以一定要搞清楚行政诉讼案件的受理范围。

首先，最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定中，提出了行政协议的概念，什么是行政协议？是不是所有和行政机关签订的协议都是行政协议？不是的。企业主一定要分清行政协议指的是什么？行政机关为了实现行政管理和公共服务的目标与个人、法人和其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

那么行政协议有几大要素呢？四大要素。咱们来看一下具体包括哪些，以此来帮助咱们判断协议到底是不是行政协议。一个是主体要素：一方当事人为行政机关，一方是相对人。二是为了实现管理和公共服务的目标。三是内容要素具有行政法上的权利和义务内容。四是意思要素，双方当事人是协商一致达成的协议。

行政协议包括这四大要素，各位企业主看一下所接触的签订是否符合这几大要素，特别是是不是为了实现公共管理和公共目标，这个很重要，大部分行政协议都包含这个重要的要素。在这个基础上，行政协议还有一两个标准可以进行判断，一是形式标准是否发生履职。行政机关与行政相对人之间协商一致。协商一致，这是形式上的标准。二是实质实质的标准，即协议的标的及内容在行政法上的权利义务。该权利义务取决于是否行使行政职权履行行政职责。是否会实现行政管理、公共服务的目的，行政机关是否具有优益权？行政优益权也是判断是否属于行政协议的一个重要的指标。

另外，最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条，涉及到2015年5月1日之前签订的协议如何处理的问题。2015年5月1日之后签订的行政协议纠纷适用于行政诉讼的范围。2015年5月1日之前订立的协议发生纠纷的适用于当时的法律法规与司法解释。

《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条 2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

如果当时没有法律法规和司法解释所规定的怎么办？比如说招商引资协议与行政主体签订的项目合作协议以及土地使用权出让协议等类似的协议，很多类似的情况当时没有相关的法律法规和司法解释有所规定。当时并没有说一定要按照民事或者按照行政诉讼来处理，没有这样的解释怎么办啊？

司法解释中并没有讲到，但是在《关于审理行政协议案件若干问题的规定》专门作出了解释，应当遵循实体法从旧、程序法从新的原则。对于2015年之前没有法律法规和司法解释的，应当参照适用本规定，也就是说该司法解释指出应当按照行政诉讼来处理。另外在关于行政协议典型案件中最高院认为经审查认为涉案的相关行政协议符合行政协议特质，对于形成于2015年5月1日之前的行政协议案件适用当时的法律。

当时法律法规、司法解释包括我国缔结的条约，没有规定争议解决途径的，作为行政协议一种形式，因一方的个人、法人、其他组织提起行政诉讼的，法院要受理。

那么当时到底有没有这样的法律规定？2015年5月1日之前，有没有法律法规规定这样的行政协议应当按照民事诉讼解决，还是行政诉讼来解决的？从法律上去分析是有的。《行政诉讼法》（1989年版）第十一条规定法院受理个人、法人、其他组织下列具体行为，其中一条就是申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。

《行政诉讼法》（2014版）即现行版本的第十二条第六项规定，申请行政机关保护人身权、财产权合法权益法定职责的行政机关拒绝或者不予答复的。那么关于《行政诉讼法》规定的法定职责表现形式有哪些呢？最高院典型案件中有明确的解释。法定职责的渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。

所以从法理上来讲，履行行政协议的行为是指要履行法定的职责。有的当事人说法院既然让按民事的话，就按民事诉讼走呗，其实这对企业的影响还是很大的。首先，民事诉讼法处理的是平等主体之间的一些纠纷，比如说个人与个人、个人与法人、法人与法人或者法人和其他组织之间的纠纷等等。他们之间产生的纠纷用民事诉讼来解决，双方都具有同样的权利。比如法人和法人之间有同样的举证权、同样的答辩权、同样的诉讼权利等。

行政机关和个人或者法人之间地位是不平等的，一个是管理者，一个被管理者。行政机关拥有的举证能力，包括信息的掌握，甚至自身的权利比行政相对人要大得多。因为民事诉讼所依据的实体法都是民事方面的法律，民事方面的法律仅调整平等主体之间的关系。

为什么要纳入行政诉讼范畴呢？在行政诉讼中，双方的权利地位是不平等的。给予被告也就是行政机关更多的义务，更少的权利，这样才能得出一个比较公正、公平的结果。立法者核心的目的就是把行政协议纳入到行政诉讼中来。

行政协议一般涉及行政机关在行政管理和公共服务中的一些内容，那么会涉及到公共利益，公共利益的内容在民事诉讼法和民事法律里边很容易被忽视，可能会影响到公共利益、国家利益的行使和维护。所以也理所应当把它纳入行政诉讼中来，以兼顾公共利益、国家利益。

在民事诉讼中是不考虑行政优益权的，双方是平等的，谁也不享有优先权和受益权，除非协议双方都同意。但是在行政协议案件当中，行政机关天然的享有，因为它代表的是公共利益和国家利益享有行政优益权。行政优益权在行使过程中的监督。为了公共利益需要，行政机关在解除合同的过程中，只有在行政诉讼当中才可以监督是否依照法定的程序和权限进行，是否给予了相应的补偿，是否在为了公共利益的前提下进行审查和约束。

民事诉讼当中不体现行政，所以综合来考虑行政协议纠纷应当也应该放在行政诉讼中。所以各位企业主如果遇到了这样的情况。在2015年5月1日之前和行政部门签订的各类协议，如果发生纠纷提起诉讼，一定要提起行政诉讼。当然，很多法院的认识不一样啊，因为这也是一个新生事物。很多法官对此认识也不太一样，有一些法官就把这类案件当成了民事诉讼处理，这显然是跟一些指导案例审判方向是不相符的。

还有一点，律师在写诉讼请求和内容时，包括法律依据、法律关系上对行政协议的认定以及证据的搜集方向要做对。我们遇到过有些案件是诉讼的很多准备没有做，那么法院怎么支持？如何支持？所以各位企业主如果遇到了这样的纠纷，可以找专业的律师团队，结合案子的证据，结合法律规定、相关政策规定、高院的法律精神和规定，以及一些典型案例，从这些方面来对企业的案件进行深入细致的分析。分析完之后，为企业主制定初步的办案方案。