与东盟“印太展望”融合？剖析拜登东南亚政策

拜登上台后，东南亚在美外交战略中的地位上升。美国将重点依托“印太战略”、CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）、《湄公河下游倡议》等多边主义战略以及美菲和美越等主要盟友/伙伴关系网络来恢复美在东南亚的传统影响力，同时平衡中国影响力。

东南亚在美外交战略中地位上升

与特朗普“忽视”东南亚不同，拜登政府致力于恢复美国在东南亚的传统影响力。在这种情况下，东南亚在美国外交战略中的地位上升。

图为美国总统拜登4月12日在华盛顿白宫罗斯福室出席半导体视频峰会。（Reuters）

第一，拜登要对特朗普的战略收缩进行纠正，推动适度的战略扩张，以恢复并巩固美国在全球的领导地位。兼具地缘战略和地缘经济重要性的东南亚将是美国战略扩张的主要方向之一。

第二，拜登希望通过复活东南亚双、多边联盟网路，恢复并巩固盟友对美国的信心与支持，重建美国全球领导地位；第三，拜登将致力于恢复美国在东南亚的传统影响力，以便更有效地与中国竞争，更好地遏制中国崛起；第四，拜登需巩固与东南亚的联盟和伙伴关系网络，以维持美国在南海和台海的对华战略压力。

美国“重返”东南亚的多边和双边战略

拜登将主要依靠多边和双边盟友/伙伴关系网络来恢复美国在东南亚的传统影响力。

第一，美国将促进“印太战略”与东盟“印太展望”融合，引导东盟向美“印太战略”靠拢。特朗普时代的美国突出“印太战略”的排他性和对抗性，与东盟寻求经济合作、包容开放的利益诉求相悖。因此，美国“印太战略”难以得到东盟的积极回应。拜登上台后将坚持“印太战略”的排他性，同时淡化“印太战略”的对抗性，以深化经济合作和拓展防务合作为支柱来调整“印太战略”，实现与东盟“印太展望”的深度融合，最大限度发挥“印太战略”干扰中国“一带一路”以及遏制中国崛起的战略功能。

第二，美国将重新谈判CPTPP，与中国竞争地区经济秩序主导权。由于美国在最后时刻退出TPP（跨太平洋伙伴关系协定），从而导致TPP夭折，目前美国重返TPP可能性不大。同时，在已签署CPTPP的情况下，原有成员国也没有足够动力重新加入TPP，且成员国国内重新审批TPP也要耗费大量政治资本。此外，美国也缺乏兴趣直接加入CPTPP，毕竟以“后来者”身份加入CPTPP将使美国丧失制定贸易投资规则的主导权。因此，最有可能的方式是美国重新主导CPTPP谈判。

考虑到美国已在TPP框架下与成员国就协议条款达成一致，重新谈判CPTPP只需在美国贸易政策新变化（尤其是关税战）、劳工权益保障等几个领域进行部分修正，因此谈判难度相对较小。更为重要的是，美国可以通过重新谈判CPTPP来提升规则标准，从而阻拦中国加入CPTPP或增加中国加入CPTPP的难度，最终以CPTPP 来与RCEP竞争地区经济秩序主导权。

第三，美国将加速实施《湄公河下游倡议》，在湄公河“阻击”中国影响力扩张。目前，美国已通过实施《湄公河下游倡议》以及召开“湄公河下游倡议”部长级会议、“日本—美国湄公河电力伙伴关系”以及成为“伊洛瓦底江—昭披耶河—湄公河经济合作战略”发展伙伴等多种方式，逐步强化与柬埔寨、老挝、泰国和越南等湄公河流域国家在基础设施互联互通、粮食和供水安全、教育、健康、能源和妇女自主权等领域的合作。

拜登上台后会充实这些多边合作机制的合作内容和援助力度，并提升其机制化程度，使之充分发挥削弱中国影响力的作用。此外，美国将以缅甸政局突变为契机，通过外交施压和舆论炒作等方式启动缅社会反华情绪，在湄公河地区制造强大的反华社会舆论，干扰“一带一路”在湄公河流域的实施，离间中国与湄公河流域国家的关系。

第四，美国将致力于恢复并巩固东南亚盟友/伙伴关系网络。

一是优先恢复美菲盟友关系，离间菲中关系。美国将通过深化防务合作优先恢复美菲传统盟友关系，同时加大对菲国内亲美力量的扶持力度，增加其对杜特尔特政府的反对压力，尤其是集中火力批评杜特尔特在南海问题和中菲关系上的“亲华”立场，引导菲社会反华舆论，协助亲美势力在杜特尔特卸任后掌权，扭转中菲关系积极向好发展趋势。

二是继续发展对越关系， 进一步发挥越南在南海问题、东盟-美国关系、湄公河-美国关系以及对华竞争中的带头作用。美国将主要从提升海上武器装备水准、提高海上巡逻执法能力、强化海上军事交流三方面增强越海战能力，强化美越海上安全合作，提升越在南海对抗中国的军事实力。同时，美将支持越南提出南海仲裁案，并联合越南制造国际反华舆论，削弱中国对南海局势的塑造和掌控能力。美也有可能怂恿越南在东盟内部为《南海行为准则》谈判以及中国加入CPTPP制造障碍，干扰中国与湄公河流域国家的合作。

美“重返”东南亚对中国的多重影响

拜登政府的东南亚政策将延续特朗普时期的“中国元素”特征，旨在遏制中国崛起。然而，与特朗普“单枪匹马”和逼盟友“选边站”不同，拜登将通过多边主义战略和双边盟友伙伴关系网络来合力对付中国，从而给中国造成更为复杂的多重影响。

在经济上，拜登政府将有可能通过重新谈判CPTPP来给中国加入CPTPP制造困难。中国应提前做好谈判准备和应对预案，以便最终顺利加入CPTPP。在政治上，拜登政府将借助东盟地区论坛、湄公河下游合作倡议等多边机制来重新“夺回”话语权，削弱中国影响力。更为重要的是，美将致力于在杜特尔特卸任后翻转菲中亲密关系，扶持越南与中国对抗，给中国周边外交制造更大挑战。鉴此，中国应借助疫情外交加快推进中国—东盟命运共同体建设，完善澜沧江—湄公河合作机制， 稳定中菲、中越关系，不给美国可趁之机。

在军事上，拜登政府不仅会推进“印太战略”挤压中国的战略拓展空间，还会重点强化与菲律宾、越南、马来西亚等国的海上军事合作，增强其与中国在南海博弈的军事实力，从而有可能造成南海局势动荡。中国宜支持东盟“印太展望”，实现“一带一路”与“印太展望”的有机融合，推动《南海行为各方宣言》框架下的海上务实合作和《南海行为准则》磋商谈判，以海上合作和海上规则稳住南海局势。

原文标题：《拜登政府东南亚政策》

作者：天大研究院特约研究员彭念

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